EUROPA, UM SONHO DE FUTURO
A Europa é um continente que reúne diferentes ideias, filosofias e religiões, e tal como cada país é várias coisas e não apenas uma, também o é o continente europeu. A Europa é também uma atitude¹. Os europeus ao longo da história procuraram alargar fronteiras através da inovação, criatividade e descoberta.
Esta jornada começou com Carlos Magno² que usou o antigo termo Europa, para distinguir as suas terras das de Bizâncio e dos pagãos além-fronteiras. A Europa começa a tomar forma com a divisão do Império Carolíngio³ pelos três netos de Carlos Magno. As terras a ocidente do império, conhecidas como Frância Ocidental a Carlos, o Calvo; Lotário I tornou-se rei da Frância Central, que compreendia os Países Baixos, Lorena, Alsácia, Borgonha, Provença e o Reino de Itália; a Frância Oriental, agora Alemanha e outras regiões a oriente foram entregues a Luís, o Alemão.
Carlos Magno foi chamado de “Pai da Europa”⁴.
O que somos hoje é a soma de uma longa caminhada, que atravessa momentos de glória e momentos negros. Os europeus sabem que a resiliência, a entreajuda e a união são preponderantes no sonho de uma Europa unida.
Os tratados sempre foram instrumentos diplomáticos e exprimem a vontade do homem viver em paz ao atingir objetivos estabelecidos por ambas as partes. A diplomacia, mais do que a gestão de conflitos, a diplomacia de guerra, trabalha precisamente para o evitar, a diplomacia da paz.
O tratado mais antigo, em contexto europeu, e ainda em vigor, é o Tratado de Windsor em 1386, entre D. João I e Ricardo II de Inglaterra⁵. A aliança Anglo-Portuguesa nasce à luz de benefícios mútuos que conferiam poder, embora desigual, político, económico e dinástico. Percebe-se que as circunstâncias mudam, mas os tratados continuam como importante ferramenta diplomática.
O Tratado de Lisboa abre caminho para uma nova abordagem à política externa da União, criando condições para uma solução consolidada e coerente, com uma ação conjunta de todos os Estados-Membros da UE, para reforçar e expandir a sua política externa, como ator global.
O Tratado de Lisboa foi o último numa sucessão de tratados da UE, num processo de reformas que tinha como finalidade melhorar as capacidades da UE e promover a sua integração. O processo iniciou-se em dezembro de 2001 no Conselho Europeu de Laeken, sobre o Futuro da Europa, onde se pretendia dar resposta a quatro questões: “uma melhor divisão de competências, a simplificação dos instrumentos de ação da União, mais democracia, transparência e eficácia, bem como a redação de uma Constituição para os cidadãos da Europa”⁶. Em 2002/2003 foi redigido um texto do Tratado que estabelecia uma constituição para a Europa⁷; adoção em 2004 do Tratado Constitucional⁸, aprovado pelos 25 Estados-Membros, foi sujeito a ratificação e rejeitado em referendo pela França e Holanda em 2005⁹. Negociações do Tratado de Lisboa em 2007; rejeição em referendo pela Irlanda em 2008; ratificação do Tratado de Lisboa a 1 de dezembro de 2009 que altera o Tratado da União Europeia e o Tratado que institui a Comunidade Europeia¹⁰.
O Tratado de Lisboa mantém as linhas principais do Tratado Constitucional, onde se encontram os objetivos que devem ser respeitados para a ação externa da União Europeia (artigo 3.º, n.º 5 e artigo 21.º, n.ºs 1 e 2 do TUE)¹¹.
A UE passa a ter personalidade jurídica (artigo 47.º do TUE), podendo constituir delegações e realizar convenções e acordos internacionais com Estados (artigos 216.º e 217.º do TFUE) e organizações internacionais (artigo 34º, n.º 1 do TUE e artigo 220º, n.º 2 do TFUE), assim como o direito de participar na resolução de conflitos internacionais (artigo 3º, n.ºs 1 e 5 e artigo 21º, n.º 1 do TUE). Efetua-se a alteração da estrutura de pilares criada pelo Tratado de Maastricht, com a passagem da Comunidade Europeia para União Europeia (artigos 1.º e 3.º do TUE), passando a designar-se Tratado da União Europeia (TUE) e Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), ambos com o mesmo valor jurídico.
A União Europeia passa a ter uma nova organização institucional com a criação do cargo de Alto Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Faz a ligação entre o Conselho e a Comissão ao ser presidente do Conselho dos Negócios Estrangeiros (artigo 18.º, n.º 3 do TUE) e vice-presidente da Comissão (artigo 27.º, n.ºs 1 e 2 e artigo 18.º, n.º 4 do TUE).
Este é nomeado por maioria qualificada do Conselho Europeu, com o acordo do Presidente da Comissão Europeia, sendo responsável pela segurança comum da UE e pela política externa, podendo apresentar propostas (artigo 18.º, n.º 2 do TUE). O Conselho Europeu, ou por iniciativa do seu Presidente, pode pôr termo ao seu mandato (artigo 17.º, n.ºs 6 e 8, e artigo 18.º, n.º 1 do TUE).
Fica, no entanto, debaixo do escrutínio do Parlamento Europeu na tomada de decisões, tal como na atribuição do orçamento para relações externas e administrativas, ganhando um papel preponderante no desenvolvimento das capacidades e funções do SEAE (artigo 41.º, n.º 3, 3.º parágrafo do TUE).
O Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) foi criado para apoiar o Alto Representante, como se de um corpo diplomático se tratasse. A sua organização e funcionamento são definidos pelo Conselho (artigo 3.º da Decisão do Conselho 2010/427/EU de 26 de julho de 2010), tem sede em Bruxelas com funcionários da Comissão Europeia, do Conselho, fazendo uso das suas competências especializadas, assim como, por pessoal dos serviços diplomáticos nacionais (artigo 6.º da Decisão do Conselho 2010/427/UE). Tem delegações da UE em países terceiros e organizações internacionais e funciona à semelhança de uma embaixada (artigos 4.º e 5.º da Decisão do Conselho 2010/427/UE), pelo que se um cidadão europeu precisar de ajuda e não se poder socorrer de uma embaixada do seu país, poderá recorrer a uma delegação do SEAE (artigo 35.º do TUE; artigo 20.º, n.º 2, alínea c) e artigo 23.º do TFUE; Diretiva (UE) 2015/637 do Conselho). Também os cidadãos não representados da União, no caso de furto ou extravio dos documentos de viagem, podem recorrer às embaixadas ou serviços consulares, com vista a obterem um título de viagem provisório, para poderem regressar ao seu país (Diretiva (UE) 2019/997 do Conselho).
Com o reforço de novos princípios e diretrizes legais para proteção dos cidadãos europeus e assistência no exterior (artigo 3.º do TUE e artigo 23.º do TFUE), assim como a solidariedade europeia (artigo 222.º do TFUE) contribuíram para o arranque de um domínio tradicionalmente considerado de diplomacia interna dos Estados.
O SEAE combina os recursos da diplomacia, normalmente desempenhados pelos ministros dos Negócios Estrangeiros, Defesa e Desenvolvimento ao reunir as políticas externas dos Estados-Membros fortalecendo a posição da UE no mundo.
Entrou formalmente em atividade a 1 de janeiro de 2011. Embora no seu início tenham sido colocadas dificuldades à primeira Alta Representante, Baronesa Ashton, criadas pela dupla responsabilidade para com a Comissão e Conselho, críticas e receios por parte dos Estados de perder representação diplomática, muito embora, o Tratado salvaguardasse os Estados-Membros com a Declaração n.º 13¹², sobre a política externa e de segurança comum, assim como, pelo Presidente da Comissão, à data, Durão Barroso¹³. Atualmente, a Alta Representante da União é Federica Mogherini, sendo que o próximo Alto Representante será Josep Borrell.
A criação de um serviço diplomático europeu apresenta novos desafios aos Estados na sua representação no exterior. Os instrumentos diplomáticos passarão de uma abordagem puramente nacional, para serem usados numa abordagem institucional europeia. A diplomacia convencional deixa de estar restringida a locais considerados de negociações diplomáticas, como embaixadas e Ministérios dos Negócios Estrangeiros. Atualmente os locais incluem feiras de negócios, sedes de empresas, agências de rating, meios de comunicação, canais de internet e sites. Devido a estas novas formas, as regras e as normas estão sempre a mudar para se adaptar a uma realidade em constante mudança. A comunicação assume um papel fundamental na forma como a diplomacia é feita hoje, à medida que surgem novos intervenientes, menos tradicionais. A velocidade a que a informação corre, é o que a distingue da tradicional com os embaixadores como portadores da palavra, embora ainda se faça.
A diplomacia digital é mais do que comunicação, é poder ouvir e responder aos civis, agilizando a diplomacia pública, criar ligações e manter-se ligado para poder acompanhar o que está a acontecer.
A essência da diplomacia mantem-se como um sistema de leis internacionais, normas, convenções e tratados bilaterais e multilaterais, que dão sustentabilidade à sua prática, mas expandiu-se tecnologicamente para acolher mais intervenientes.
Ao servir de ligação entre as instituições intergovernamentais e supranacionais da União e ao permitir a criação de uma estrutura com funcionários da União, civis e diplomatas nacionais permitiu agilizar a política externa europeia, ao reforçar o papel e a identidade da União, ao promover os valores e interesses da UE nos países onde estão colocados. Através das suas delegações estabelecem ligações e parcerias, desenvolvem projetos de cooperação e desenvolvimento com a sociedade civil, desde a economia aos direitos humanos. As delegações são missões diplomáticas estando também presentes em organizações internacionais. Se o Serviço Europeu para a Ação Externa é um verdadeiro serviço diplomático, garantidamente é.
Para que algo perdure e cresça é fundamental ter uma visão, sempre foi assim que a História se desenvolveu, alguém teve uma visão e não desistiu dela. Assim será com a União Europeia e o Serviço Europeu de Ação Externa, ter uma visão e partilhá-la com o maior número de pessoas. Os tempos mudam, as pessoas mudam e o SEAE terá que se adaptar e inovar, através de novas formas de fazer diplomacia, com a certeza de que encontrará dificuldades.
Inovar é uma visão que vem do passado e Maquiavel, na sua obra “O Príncipe”¹⁴, mostra conhecimento do Homem, na sua relação com o novo e como o poder se realiza pela diplomacia.
“And it ought to be remembered that there is nothing more difficult to take in hand, more perilous to conduct, or more uncertain in its success, than to take the lead in the introduction of a new order of things, because the innovator has for enemies all those who have done well under the old conditions, and lukewarm defenders in those who may do well under the new. This coolness arises partly from fear of the opponents, who have the laws on their side, and partly from the incredulity of men, who do not readily believe in new things until they have had a long experience of them.”
Maquiavel
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¹ Kerr, Gordon - A Short History of Europe - From Charlemagne to the Treaty of Lisbon (2011).
² Carlos Magno (747 – 814), Rei dos Francos, foi coroado pelo Papa Leão III, Imperador dos Romanos. Nasce em Liège, França, e morre na Alemanha, Aachen.
³ Pelo Tratado de Verdun, em 843.
⁴ Papa João Paulo II referiu-se a ele como “Pater Europae”, dizendo: "… o seu império uniu a maior parte da Europa Ocidental pela primeira vez desde os romanos e a Renascença carolíngia e encorajou a formação de uma identidade europeia comum".
⁵ As duas coroas assinaram um tratado de amizade e assistência mútua entre os dois reinos. Nas suas 13 cláusulas constam obrigações de socorro mútuo, em caso de ataque inimigo, auxílio militar e apoio diplomático e, também, uma declaração de livre circulação de pessoas e bens entre os territórios das duas coroas.
⁶ Em conformidade com a Declaração n.º 23, anexa ao Tratado de Nice, que recomenda um debate profundo e alargado sobre o Futuro da Europa.
⁷ Tratado que Estabelece uma Constituição para a Europa, Jornal Oficial da União Europeia, C 310/1, 16.12.2004.
⁸ Resolução do Parlamento Europeu sobre o Tratado que Estabelece uma Constituição para a Europa (2004/2129 (INI)), Jornal Oficial nº 247 E de 06/10/2005 p. 0088 – 0093.
⁹ A rejeição da França e Holanda levanta a questão sobre o modelo Europeu, as inovações introduzidas e a sua posição no mundo.
¹⁰ Jornal Oficial, C 306 de 17.12.2007.
¹¹ “Nas suas relações com o resto do mundo, a União afirma e promove os seus valores e interesses e contribui para a proteção dos seus cidadãos. Contribui para a paz, a segurança, o desenvolvimento sustentável do planeta, a solidariedade e o respeito mútuo entre os povos, o comércio livre e equitativo, a erradicação da pobreza e a proteção dos direitos humanos, em especial os da criança, bem como para a rigorosa observância e o desenvolvimento do direito internacional, incluindo o respeito dos princípios da Carta das Nações Unidas”.
¹² Declaração 13, sobre a política externa e de segurança comum. Jornal Oficial da União Europeia, C 202/343, 7.6.2016.
¹³ Martins, Ana Maria Guerra - Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, O Serviço Europeu para a Ação Externa.
¹⁴ The Prince, Nicolo Machiavelli, tradução de W. K. Marriott, 2006.
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- Melissen, Jan - The new public diplomacy - Palgrave Macmillan (2006).
- Ott, Andrea; Wessel, Ramses - The EU’s External Relations Regime: multilevel complexity in an expanding union - chapter 2.
- Kerr, Gordon - A Short History of Europe - From Charlemagne to the Treaty of Lisbon (2011).
- Sandre, Andreas - Digital Diplomacy Conversations on Innovation in Foreign Policy - Rowman & Littlefield Publishers (2015).
- Snow, Nancy; Taylor, Philip M. - Routledge Handbook of Public Diplomacy - (2009).
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- https://eu2019.fi/en/priorities/comprehensive-security/external-action
- https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/collective_defence.html
- https://www.europeaninstitute.org/index.php/190-european-affairs/ea-december-2013/1826-the-european-external-action-service-comes-of-age-an-assessment
- http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/1/os-tratados-iniciais
- http://www.europeanpapers.eu/en/content/e-journal/archive
- https://history.blog.gov.uk/2016/05/09/historys-unparalleled-alliance-the-anglo-portuguese-treaty-of-windsor-9th-may-1386/
- https://www.idn.gov.pt/publicacoes/consulta/NeD/NeD110/NeD110.pdf
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