Desafios enfrentados pela União Européia como actor na prevenção de conflitos

 Desde a sua instituição, a União Europeia sempre exerceu papel político significativo no plano internacional, seja pela dimensão de seus recursos económicos, a segurança que a mesma transpassa ou os princípios libertários e democráticos percebidos em sua sociedade. Mesmo sem deter um poderio militar próprio, a mesma sempre conseguiu influenciar estados-terceiros e organizações internacionais, assim como expandir sua presença em diversas áreas da arena internacional, tomando para si, em muitas destas, o papel de actor principal [1].

Neste sentido, num contexto contemporâneo de perigos visíveis e invisíveis, confrontos armados existentes e a iminência de novos, a União Europeia é chamada a agir na prevenção e resolução de conflitos e a lidar com ameaças à harmonia da comunidade internacional. Para tal, via-se a necessidade pungente de uniformizar a forma como a União Europeia intervia em assuntos externos. Assim, a ação securitária da UE foi evoluindo gradativamente até estabelecer, no Tratado de Lisboa (2007), a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) bem como instituir o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE).

            Ressalta-se que, mesmo sem o fazer de forma expressa e impositiva, foi o Tratado de Lisboa que deu à União contornos delineados de um actor securitário global [2]. Consegue-se perceber isto claramente no artigo 3º, nº 5, do Tratado da União Europeia ao realçar que, em sua relação com o mundo exterior, a União “[...] contribui para a paz, a segurança, o respeito mútuo entre os povos [...]” [3]. Preservar a paz, prevenir os conflitos, reforçar a segurança internacional e ajudar as populações, países e regiões vítimas de catástrofes naturais e de origem humana também são definidos em seu artigo 21 como objetivos da acção externa da União.

Desta forma, apesar do Tratado não delimitar rigorosamente esta função como sendo uma das missões da União, “há materializações importantes na construção de um actor de segurança comprometido com a gestão de crises internacionais”. E, mesmo que o Tratado de Amsterdão tivesse estabelecido as missões de Petersberg, foi o de Lisboa enrijeceu a dimensão civil destas missões. É nesta lógica que o artigo 42º, nº 3, do TUE, estabelece que os Estados-membros coloquem à disposição da União tanto capacidades militares como as civis, a fim de perseguir os objetos fixados no âmbito da PCSD [4].

            O Conselho Europeu também já teve a oportunidade, em diversas ocasiões, de corroborar a posição da União como actor global, chegando a afirmar que um dos principais objetivos da EU em sua ação externa seria o fortalecimento da segurança internacional e a preservação da paz [5]. E o que se observa na condução dessas políticas e missões é a preponderância de instrumentos civis frente ao militar, mesmo em operações civis-militares[6], sendo “o tipo de poder exercido pela UE mais do tipo ‘soft’ do que ‘hard’, e baseia-se em instrumentos económicos, diálogo e diplomacia” [7], áreas antes pouco exploradas por outros atores internacionais.

            Esta lógica já era defendida desde a década de 1970 por autores como François Duchêne, que argumentava que o poder detido pela UE deveria ser entendido de uma forma diferente do tradicional poder militar ou estratégico, mas sim visto como um poder civil, “um modelo de estabilização, reconciliação e paz para outras regiões do mundo” [8]. Seria através da difusão de suas normas e princípios democráticos que a União Européia conseguiria contribuir de forma mais efectiva para a transformação da segurança no âmbito internacional, sendo isto, portanto, a materialização daquele soft power.

            Embora contata-se que número de conflitos armados tenha diminuído nos últimos anos, os reflexos daqueles mais recentes ainda perduram em suas sociedades. Talvez por este motivo a União Europeia venha desenvolvendo cada vez mais, na concepção de um soft power, missões em Estados terceiros que tem com o objectivo de prevenir conflitos, acção esta exemplificada no art. 43º, nº 1, do TUE, como um dos meios que a  pode se utilizar na manutenção da paz no planeta e no reforço da segurança internacional.

            Apesar do compromisso legal estabelecido no Tratado de Lisboa na construção da paz e os esforços recentes do Conselho Europeu [9] em concretizar esta missão por meio de vertentes civis, mais especificamente com acções para prevenção de conflitos, o que se constata na prática é uma acção ainda deficitária que carece de muitas melhorias [10]. Isto porque, nesta área, a União Europeia enfrenta muitos desafios externos, a maioria deles também enfrentados por outros agentes da comunidade internacional, bem como desafios internos, uma vez que muitas dessas missões carecem, diversas vezes, da vontade política dos Estados-membros.

Partindo deste ponto de vista, Ana Juncos e Steven Blockmans argumentam que um dos principais obstáculos a ser superado pela União Europeia neste contexto é uma maior capacidade de monitoração e agilidade na identificação de um possível conflito. Não obstante o consenso entre os Estados de que é bem melhor prevenir do que remediar conflitos, os autores indagam se os mecanismos de prevenção de conflitos da UE estariam servindo apropriadamente a este propósito. [11]

De facto, o baixo nível de recursos destinados especificamente à esta área coloca em xeque a eficácia no desenvolvimento da mesma, o que se reflete na modesta arquitetura de apoio. Apesar do Parlamento Europeu no Relatório A8-0075/2019 ter reforçado a necessidade de incrementar as capacidades da União na matéria [12], documentos como estes acabam assumindo uma natureza retórica, quase nunca saindo do papel.  Ao mesmo tempo que a criação da Divisão de Instrumentos de Prevenção de Conflitos, Consolidação da Paz e Mediação no âmbito da SEAE foi fundamental para o preenchimento da lacuna de uma figura que pudesse conduzir este eixo e para o desenvolvimento de tecnologias de alerta, o problema da quantidade de pessoal contratado e treinado para dar continuidade e aperfeiçoar o trabalho ainda parece permanecer inalterado[13].

Neste caso, o problema não parece ser de natureza financeira, uma vez que o Instrumento da União Europeia para a estabilidade e a paz [14], de 2014, foi criado justamente para incrementar o orçamento de execução de acções que têm como escopo as questões de prevenção de conflitos, gestão de crises e promoção da paz. Assim, evidencia-se que o entrave assenta no emprego destes recursos, que não são direcionados da forma eficaz a segmentos carecentes.

Com o fim da Guerra Fria, muitas outras organizações internacionais também tomaram para si o compromisso da prevenção de conflitos e persecução da paz. Impasses como uma maior efetividade dos instrumentos de prevenção de conflitos não dificultam apenas o desempenho da EU na efetivação destes objetivos, mas também os objetivos dos outros atores internacionais que atuam neste campo.

Por compartilharem dos mesmos problemas, tornou-se indispensável a cooperação da União Europeia com estas organizações internacionais. O TUE em seu artigo 21 reconheceu a primordialidade de se “promover um sistema internacional baseado numa cooperação multilateral reforçada e uma boa governação ao nível mundial”[15]. Da mesma forma, a Política Europeia de Vizinhança estabeleceu como uma de suas finalidades a busca de multilateralismo efetivo a nível mundial.

Desta forma, a União Europeia sempre buscou estabelecer parcerias e um esforço coordenado com as principais organizações internacionais que cumprem um papel na segurança global, mais especificamente as Nações Unidas, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e a Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE). No que concerne à primeira, o TUE é enfático ao afirmar que a União promoverá soluções multilaterais para os problemas comuns com as Nações unidas (TUE, art. 21º, nº 1), bem como perseguirá os objetivos e os princípios em sua Carta que digam respeito à preservação da paz e fortalecer a segurança internacional (TUE, art. 21º, nº 3).

Independentemente do empenho em consolidar estas parcerias, havendo inclusive uma Declaração entre a UE e a OTAN em 2016 neste sentido [16], o que se averigua muitas vezes, in loco, é que estas organizações continuam trabalhando paralelamente, limitando-se apenas às suas incumbências [17], não havendo um esforço permanente para consolidar esta associação. Posto que cada uma dessas organizações possui “especialidades” no contexto da prevenção de conflitos, perde-se a oportunidade de realizar um trabalho conjunto que presumivelmente produziria bons efeitos e mais completo, o que também gera duplicação de iniciativas, sendo este outro desafio que impede a UE de robustecer satisfatoriamente sua atuação.

A doutrina tradicional também elenca a necessidade de uma completa integração, por parte da UE, às comunidades nas quais se procedem às missões de prevenção de conflitos e promoção da paz para a obtenção de melhores resultados. Em outras palavras, as missões civis devem operar da forma mais inclusiva possível com a comunidade local, adaptando-se à sua realidade. A colaboração de todos as partes interessadas aumentaria a probabilidade de sucesso da ação de desenvolvimento, da mesma forma que prepararia aquela sociedade para gerir de forma independente futuros conflitos bem como dotá-la de capacidade para preveni-los, sendo este um exemplo da União exercendo seu soft power na promoção da paz.

Mesmo que que a UE venha colaborando concretamente com as sociedades civis destes Estados ao, por exemplo, compartilhar informações e análises, financiar atividades de prevenção de conflito e influenciar o desenvolvimento da paz em diferentes níveis, persistem as fragilidades na forma como isto é colocado em prática [18]. Observa-se, na prática, problemas relacionados à “participação pública limitada, medidas insuficientes de integração local e questões relacionadas à participação e proteção das mulheres em áreas de conflito” [19].

O recente e já aludido Relatório A8-0075/2019 do Parlamento Europeu também faz emergir justamente o debate acerca do défice participativo de grupos minoritários locais no “ciclo dos conflitos”, enfatizando a real imprescindibilidade da participação feminina nestas ações, devendo haver uma sensibilidade no momento em que o tema é abordado e colocado em prática. Nada obstante isto, a União Europeia depara-se aqui com uma questão que vai além do campo jurídico ou orçamentário: as relações coletivas e políticas daquela localidade. Por vezes, mostra-se muito complexa uma ágil percepção, por parte dos integrantes de uma missão, da dinâmica social, de meios de conseguir abarcar toda a diversidade daquela comunidade. Edmund argumenta que isto levaria, na maioria das vezes, à resultados diversos das prioridades locais [20].

À vista disto, é inegável que a paulatina evolução da atuação comunitária a nível externo, privilegiando o soft power e o multilateralismo, elevou a União Europeia ao grupo dos principais actores securitários internacionais, principalmente no que toca a prevenção de conflitos e a construção da paz. A União conseguiu desenvolver inúmeras missões na última década, aprendendo com os seus erros e também com os dos outros sujeitos internacionais, melhorando ainda mais o desempenho de suas ações.

Sem embargo, as dinâmicas políticas mundiais vêm levando cada vez mais a ameaças e conflitos complexos, eternizando velhos desafios e contribuindo com o surgimento de novos, sendo necessário um aperfeiçoamento constante e ágil, por parte da UE, da sua atuação e de seus instrumentos de prevenção. As reformas institucionais a fim de sanar as fragilidades apontadas no âmbito burocrático e de planejamento devem continuar a acontecer. E, além de tudo, é preciso haver um compromisso político a longo prazo da União Europeia e seus Estados-membros na superação destes obstáculos prementes da segurança internacional. 

NOTAS DE RODAPÉ

[1] SARAIVA, Miriam Gomes. A União Européia como ator internacional..., 2004

[2] XAVIER, Ana Isabel. A União Europeia e a Segurança Humana..., 2010, p.59

[3] XAVIER, Ana Isabel, Idem, 2010, p. 60

[4] Com vista à execução da política comum de segurança e defesa, os Estados-Membros colocam à disposição da União capacidades civis e militares de modo a contribuir para os objetivos definidos pelo Conselho. Os Estados-Membros que constituam entre si forças multinacionais podem também colocá-las à disposição da política comum de segurança e defesa.

[5] 3101st Council meeting Foreign Affairs Luxembourg, 20 June 2011

[6] SILVEIRA, João Almeida. EU NAVFOR Atalanta..., 2015, p.73

[7] XAVIER, Ana Isabel, Idem, 2010, p. 237

[8] BARRINHA, André. Towards a global dimension..., 2008, p. 20.

[9] Conclusões do Conselho da União Europeia, ST 14305 2018 INIT.

[10] JUNCOS, Ana. The EU’s role in conflict prevention and peacebuilding: four key challenges, 2018

[11] JUNCOS, Ana. The EU’s role in conflict prevention and peacebuilding: four key challenges, 2018

[12] Resolução do Parlamento Europeu, P8_TA(2019)0158

[13] WHITIMAN, Richard; WOLFF, Stefa. The European Union as a Global Conflict Manager. 2012

[14] Regulamento (UE) n. °230/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014 , que cria um instrumento para a estabilidade e a paz

[15] Tratado da União Europeia

[16] Conclusões do Conselho da União Europeia, 15283/16

[17] JUNCOS, Ana. The EU’s role in conflict prevention and peacebuilding: four key challenges, 2018

[18] EIDUS, F.; JUNCOS, A. E.  Reclaiming the local in EU peacebuilding..., 2018.

[19] BABAUD, S. et al. Responding to people’s security needs..., 2009 

[20] EDMUNDS, Timothy el al. EU local capacity building..., 2018

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS

BABAUD, S. et al (2009). IfP security cluster. Responding to people’s security needs. Improving the impact of EU programming. Synthesis Report. Retrieved from https://www.ictj.org/sites/default/files/ICTJ-IFP-EU-Security-Needs-2009-English.pdf 

BARRINHA, André. Towards a global dimension: EU conflits management in the neighborhood and beyond. Lisboa: Fundação Friedrich Ebert, 2008

EDMUNDS, Timothy el al(2018) EU local capacity building: ownership, complexity and agency, Global Affairs, 4:2-3, 227-239, DOI: 10.1080/23340460.2018.1528878

EIDUS, F.; JUNCOS, A. E. (2018). Reclaiming the local in EU peacebuilding: Effectiveness, ownership, and resistance. Contemporary Security Policy, 39(1), 4–27. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13523260.2017.1407176

JUNCOS, Ana; BLOCKMAN, Steven (2018). The EU’s role in conflict prevention and peacebuilding: four key challenges, Global Affairs, 4:2-3, 131-140, DOI: 10.1080/23340460.2018.1502619

SARAIVA, Miriam Gomes. A União Européia como ator internacional e os países do Mercosul. Rev. bras. polít. int.,  Brasília ,  v. 47, n. 1, p. 84-111,  June  2004 .  

SILVEIRA, João Almeida. EU NAVFOR Atalanta: o compromisso da União Europeia com a Segurança Global, Tese (Mestrado em Políticas Comunitárias e Cooperação Territorial) – Instituto de Ciências Sociais, Universidade do Minho, Aveiro, 2015

VIEIRA, Bruno. A União Europeia como actor na segurança internacional, Tese (Mestrado em Estudos da Paz e da Guerra nas novas Relações Internacionais – Faculdade de Relações Internacional, Universidade Autônoma de Lisboa, Lisboa, 2014

XAVIER, Ana Isabel. A União Europeia e a Segurança Humana: um actor de gestão de crises em busca de uma cultura estratégica? Análise e considerações prospectivas, Dissertação (Doutoramento em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra. Coimbra, 2010

WHITIMAN, Richard; WOLFF, Stefa. The European Union as a Global Conflict Manager. Routledge, 2012, Political Science, 253 pp

Autor: Túlio Cesar Pereira Filho

Nº 62292