Cláusula de assistência mútua: novidade ainda a descobrir

O Tratado de Lisboa introduz duas importantes novidades: uma cláusula de defesa mútua (artigo 42.º, n. 7) idêntica à do artigo 5º do Tratado do Atlântico Norte[1] e uma cláusula de solidariedade (artigo 222.º), válida em caso de catástrofes naturais ou provocadas pelo homem, bem como em caso de atentados terroristas. O Tratado de lisboa veio consagrar o domínio da ação externa da união que comporta diversos subdomínios. Todos eles, à exceção da PESC, encontram-se regulados na parte V do TFUE. A sua inserção sistemática no TFUE e a consequente aplicação do método comunitário a estes domínios distingue-os de forma determinante da PESC, integrada no TUE onde impera o método intergovernamental – encontra-se regulada no capitulo 2 do titulo V do TUE relativo à ação externa da união (Câmara, 2016).

A clausula de assistência mútua consta do art. 42º, nº7 do Tratado da União Europeia [doravante designado TUE] dispõe que «se um estado membro vier a ser alvo de agressão armada no seu território, os outros estados membros devem prestar-lhe auxilio e assistência por todos os meios ao seu alcance, em conformidade com o art. 51º da Carta das Nações Unidas[2]». Assenta no princípio da solidariedade apresentando uma natureza complementar, na área da defesa, não devendo ser encarada como uma substituição, mas sim como um complemento ao Tratado Atlântico Norte[3]. Todavia, o respeito pelas obrigações decorrentes do Tratado Atlântico Norte resultava já do art. 351º TFUE[4].

A clausula de assistência mútua radica no principio de solidariedade politica mutua em que assenta a PESC e constitui, a par da clausula de solidariedade, uma manifestação de natureza vinculativa na medida em que se traduz numa obrigação jurídica para os estados membros. Tal clausula  retoma  clausulas similares contidas em tratados internacionais que criam organizações internacionais com atribuições no domínio da defesa – quer o tratado de Bruxelas, quer o tratado atlântico norte – mas reitera os traços caracterizadores da Politica Comum de Segurança e Defesa [doravante designada PCSD] previstos no art. 42º, nº2 TUE, ou seja, a não afetação do caracter especifico da politica de segurança e defesa de certos estados-membros e o respeito pelos compromissos  assumidos e pelos estados membros da OTAN, a qual continua a ser o fundamento da defesa coletiva e instância apropriada para a concretizar (Mesquita, 2011).

O artigo 42º TUE estabelece que a PCSD incorpora a ação externa da união europeia no que respeita à segurança comum obrigando os outros estados a prestarem-lhe auxílio dentro das suas possibilidades, apoiada em meios quer civis quer militares não próprios[5], mas antes dos estados membros com vista a garantir uma capacidade operacional em comunhão. As decisões relativas à PCSD são adotadas por unanimidade pelo Conselho Europeu, sob proposta de um Estado-membro ou do Alto Representante (42º, nº4 TUE) não conhecendo qualquer exceção visto que a clausula passerelle não se aplica em domínios militares (art. 31º, nº4 TUE).

A construção de uma europa enquanto potência militar começou a crescer como novo objetivo para fazer face ao terrorismo internacional.

Os ministros do Interior reuniram-se após os ataques em Paris. Após os atentados de Charlie Hebdo em fevereiro de 2015 foi elaborada a  agenda da UE para a Segurança em abril[6] e foram estabelecidas três prioridades: (i) o combate ao terrorismo devido ao grande aumento de nacionais que se juntam a grupos terroristas nas  zonas de conflito e, consequentemente, o combate à radicalização; (ii) o combate ao crime transfronteiriço grave e organizado que engloba também o contrabando de armas de fogo, de drogas e trafico de seres humanos, bem como (iii) o combate ao grande inimigo do futuro – o cibercrime -  através da internet com o recurso ao anonimato tanto nos crimes económicos como em crimes de abuso sexual e transações para aglomeração de condutas criminogenas de todo o tipo. Já anteriormente o parlamento europeu tinha considerado que mesmo os ataques não armados com objetivo de causar graves danos e perturbação num estado membro desde que provenientes de uma entidade externa poderiam ser abrangidos pela clausula de solidariedade[7] e, mais recentemente, em 2016, o parlamento europeu aprovou a resolução 2015/3034(RSP) referente à cláusula de defesa mútua apelando à sua efetiva concretização[8].

Aprimeira e única vez em que a aplicação desta clausula foi solicitada foi a 17 de Novembro de 2015[9] na reunião do Conselho dos Negócios Estrangeiros (na sua formação de Defesa) a França solicitou a ativação do art. 42º, nº7 TUE, em virtude de ter sido vitima de um ataque terrorista em 13 de Novembro de 2015[10]. Considerando que o ataque tinha sido prepertrado pelo Estado Islâmico, a França requereu o apoio dos demais Estados-membros para as suas operações  no Iraque e na Siria, em que combatia o Estado Islâmico[11]. Este pedido suscitou um importante debate, uma vez que a França optou por invocar esta clausula em detrimento da clausula de solidariedade constante do art. 222º TFUE[12] - clausula essa que menciona expressamente o combate ao terrorismo e, por isso, talvez fosse a mais indicada[13].

A partir desse momento, muitos progressos se registaram com vista a facilitar e apoiar a consecução dos objetivos da UE, desempenhando o seu papel de garante da segurança. Mais recentemente, a 7 de Junho de 2017, a Comissão Europeia apresentou uma comunicação intitulada «Lançar o Fundo Europeu de Defesa» em que define as suas propostas destinadas a estimular e estrutura o investimento no dominio da defesa na UE14].

BIBLIOGRAFIA

Santos, Sofia, “Considerações sobre a cláusula de defesa mútua ou assistência mútua e a cláusula de solidariedade do Tratado de Lisboa”, in Revista de Direito e Segurança, ano IV, n.º 8, Julho – Dezembro de 2016.

Mesquita, Maria Rangel de,”A atuação externa da União europeia depois do tratado de lisboa”, edições Almedina, 2011.

Câmara, Joana Brito, “A politica externa e de segurança comum da união europeia no tratado de lisboa”, 1º edição, Principia editores. 2016

Calhau, Ana Paula, “Cooperações reforçadas – a terceira via na construção europeia?”, outubro de 2002. Tese de Mestrado

Teles, Patrícia Galvão, “As respostas europeias aos atentados de Paris e Bruxelas”, in Janus, 2017 [disponível em janusonline.pt].

Ferreira, Maria João Militão, “A ação externa da união europeia – uma reflexão sobre a união europeia como ator internacional”, Edição instituto superior de ciências sociais e politicas, 2005.

Martins, Ana Maria Guerra, “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”, 2a edição, Almedina, Coimbra, 2018.

Teixeira, Nuno Severiano, “O Tratado de Lisboa e a segurança europeia”, in revista relações internacionais, Junho de 2008.

Coutinho, Francisco Pereira, “A politica externa e de segurança comum da união europeia”, in I congresso Luso- brasileiro de direito, pp. 113-137. Almedina. Abril de 2014.

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[1] Francisco Pereira Coutinho rejeita esta comparação tão positiva considerando que ficou reduzida a uma mera “declaração de intenções” um texto que alguns desejavam que se tivesse afirmado como uma verdadeira clausula  de defesa coletiva, pelo menos, semelhante ao artigo 5º do Tratado de Washington.

[2] A ativação desta clausula depende de três requisitos de preenchimento obrigatório: o reconhecimento de que a NATO assume o papel preponderante na defesa da europa, o respeito pelo artigo 51º Carta das Nações Unidas que estatui o respeito pelo direito internacional e, por fim, a preocupação com o caráter específico de politica de segurança e defesa dos estados-membros, isto é, atender que a ação a tomar deve estar de acordo com a constituição de cada estado-membro e, nomeadamente, atender que alguns dos estados assumem posição de neutralidade, como é o caso da Áustria, Finlândia, Suécia e Irlanda.

[3] Embora a OTAN continue a ser indispensável para dissuadir a agressão armada, a segurança coletiva assume novas dimensões, os novos objetivos devem ter um significado operacional através do planeamento de contingência para diferentes cenários de ameaça.

[4] Como refere Joana Câmara, “mesmo para os estados que aderissem à NATO depois de terem aderido à união, esse mesmo respeito seria obrigatório para a união uma vez que é o próprio tratado que a obriga a isso. O contrato não estabelece, porém apenas um dever de respeito pelas obrigações a que estão submetidos os EM pertencentes à NATO, mas também uma obrigação de compatibilidade com a sua politica” em, A politica externa (...) p. 98.

[5] Sendo que o objetivo a longo prazo da união seria a criação de um exercito militar único, ao nível de outros já existentes. É o que se retira do nº6 do artigo 42º que estatui uma cooperação reforçada permanente, que permitiria colmatar a atual ausência de um exército europeu comum ou atuar em articulação com este cumprindo assim o objetivo de uma “defesa comum” de acordo com o previsto no tratado de Lisboa.

[6] Em 28 de abril de 2015, a Comissão adotou uma Comunicação sobre a Agenda Europeia para a Segurança para o período 2015-2020 (COM (2015) 0185), que substitui a Estratégia para a Segurança Interna (2010-2014). A referida agenda define as prioridades em matéria de segurança, bem como as medidas da União destinadas a melhorar o intercâmbio de informações, reforçar a cooperação operacional e desenvolver ações de apoio aos Estados-membros.

[7] Resolução do Parlamento Europeu, de 22 de novembro de 2012, sobre as clausulas de defesa mútua e de solidariedade propugnando pela necessidade de um Quartel-General de Operações permanente da união, de forma a dar resposta imediata quando um estado membro seja alvo de agressão (2012/2223(INI), (disponível no sitio da internet em: file:///C:/Users/RPM/Downloads/c_41920151216pt01380145.pdf.pt.pdf).

[8] Resolução do Parlamento Europeu, de 21 de janeiro de 2016 (2015/3034(RSP)).

[9] Council of the European Union, 14120/15, Outcome of the Council meeting, Brussels, 16 and 17 November 2015

[10] Consulta disponível para mais informação em: https://www.publico.pt/2015/12/20/mundo/opiniao/assistencia-mutua-sob-o-artigo-427-do-tratado-de-lisboa-aparencia-e-substancia-1717943

[11] A resposta europeia ao apelo da França foi imediata: a Bélgica contribuiu com uma fragata à operação francesa e o Reino Unido prontificou-se a atacar o ISIS na Síria. A Alemanha fez parte da ofensiva militar francesa através da implantação de jatos de vigilância tornado, aviões de reabastecimento, uma fragata para se juntar às patrulhas francesas no Mediterrâneo e maior compromisso com treinamento das forças militares, num total de 1.200 militares especializados para combate por via terrestre, aérea e marítima [file:///C:/Users/RPM/Downloads/ESAA16010ENN.en.pdf].

[12] CLÁUSULA DE SOLIDARIEDADE

1. A União e os seus Estados-Membros atuarão em conjunto, num espírito de solidariedade, se um Estado-Membro for alvo de um ataque terrorista ou vítima de uma catástrofe natural ou de origem humana. A União mobiliza todos os instrumentos ao seu dispor, incluindo os meios militares disponibilizados pelos Estados-Membros, para:

a)      - Prevenir a ameaça terrorista no território dos Estados-Membros,

-       proteger as instituições democráticas e a população civil de um eventual ataque terrorista,

-       prestar assistência a um Estado-Membro no seu território, a pedido das suas autoridades políticas, em caso de ataque terrorista;

b)      Prestar assistência a um Estado-Membro no seu território, a pedido das suas autoridades políticas, em caso de catástrofe natural ou de origem humana.

2. Se um Estado-Membro for alvo de um ataque terrorista ou vítima de uma catástrofe natural ou de origem humana, os outros Estados-Membros prestam-lhe assistência a pedido das autoridades políticas do Estado-Membro afetado. Para o efeito, os Estados-Membros coordenam-se no Conselho.

3. As regras de execução, pela União, da presente cláusula de solidariedade são definidas por uma decisão adotada pelo Conselho, sob proposta conjunta da Comissão e do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Quando a decisão tenha implicações no domínio da defesa, o Conselho delibera nos termos do n.o 1 do artigo 31.o do Tratado da União Europeia. O Parlamento Europeu é informado.

No âmbito do presente número e sem prejuízo do artigo 240.o, o Conselho é assistido pelo Comité Político e de Segurança, com o apoio das estruturas desenvolvidas no âmbito da política comum de segurança e defesa, e pelo Comité referido no artigo 71.o, que lhe apresentam, se for caso disso, pareceres conjuntos.

4. Para que a União e os seus Estados-Membros possam agir de modo eficaz, o Conselho Europeu procede a uma avaliação periódica das ameaças com as quais a União se confronta.

[13] O Parlamento emitiu resolução, já anteriormente citada (2015/3034(RSP)) em que tece considerações sobre a ativação desta clausula por parte da França constatando que a prevenção dos conflitos é mais importante para que se evitem situações como em que a França se encontrou. Reforça ainda que no âmbito da PESC não se pode esquecer os quatro objetivos de ação integrada da UE, nomeadamente,  prevenir, proteger, perseguir e responder, bem como a criação de modalidades e medidas de teor prático para uma aplicação mais eficaz aquando da solicitação da aplicação desta cláusula, ao invés da aplicação de medidas ad hoc como ocorreu. Constata que a invocação do artigo 222.° TFUE teria sido uma melhor escolha por parte da França por ter sido especificamente criada para gerir as consequências de atentados terroristas na Europa “e dar resposta a níveis insuficientes de cooperação e coordenação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da lei na Europa”.

[14] Comunicação da Comissão, COM(2017) 295 [disponível para consulta em https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/launching_the_european_defence_fund.pdf] onde propõe medidas de apoio direto à investigação, o cofinanciamento do desenvolvimento e apoio destinado à aquisição de produtos de defesa pelos Estados-Membros da UE. A proposta de Regulamento que cria o Fundo Europeu de Defesa  foi apresentada pela Comissão Europeia em 13 de junho de 2018 com uma verba de 13 mil milhões de euros.