quinta-feira, 7 de novembro de 2019

A resposta da União Europeia à crise migratória e dos refugiados

                                         Rafaela Figueiredo Lima, aluna n.º 56894, 4TA10
A atual crise migratória e de refugiados sem precedentes, que marcou o ano de 2015 e que parece ainda não ter fim à vista produziu consequências sociais, económicas e também legais. O presente texto visa explorar a normatividade do sistema de resposta da União Europeia [1] a esta crise, revendo a base legal para a atuação da UE nesta matéria e as medidas já tomadas - e que ainda faltam tomar - para solucionar a crise migratória.
A UE tem estabelecida uma Política Comum de Asilo que tem na sua base jurídica o Tratado da União Europeia[2] e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia[3], a Carta dos Direitos Fundamentais da UE[4], a Carta Europeia dos Direitos do Homem[5] e a Convenção de Genebra .
O TUE consagra disposições que concretizam a UE como um espaço sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas e o controlo da fronteira externa, regulando o asilo e a imigração. No mesmo sentido, o TFUE consagra[6] o Princípio de Solidariedade entre os Estados-Membros[7], proporcionando a existência de uma partilha equitativa de responsabilidades em relação aos nacionais de países terceiros que procuram asilo na Europa.
A UE vinculou-se a adotar medidas de proteção de nacionais de países estrangeiros[8], que requeiram o estatuto uniforme de asilo[9], e  tem ainda competência, no âmbito do artigo 78.º do TFUE, para estabelecer em concretização do Sistema Europeu Comum de Asilo[10], através de atos de direito interno e de acordos internacionais com países terceiros, estratégias para a gestão dos fluxos migratórios.
O Direito de Asilo vem previsto na Carta e na CEDH, sendo que a segunda parte do n.º 3 do artigo 52.º prevê a possibilidade do direito da UE conferir a tais direitos “uma protecção mais ampla”. A política comum em matéria de asilo “deve estar em conformidade com a Convenção de Genebra” [11], que estabelece que a questão dos refugiados é de caráter social e humanitário, pelo que, a abordagem do fenómeno da crise de refugiados sob ponto de vista da segurança, não se afigura conforme com esta Convenção. Os Estados contratantes da Convenção em causa vincularam-se ainda à aceitação dos refugiados, obrigando-se a tornar este processo célere e diminuto em encargos e taxas[12].
A mesma Convenção consagra o princípio fundamental da não repulsão dos refugiados[13], e, consequentemente, a proibição da expulsão para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas.
O Regulamento 439/2010 da UE criou o European Asylum Support Office[14] em 2010, e esta agência da UE tem por atribuições[15] a contribuição para uma melhor aplicação do SECA, o reforço da cooperação entre a UE e os EM em matéria de asilo e a prestação de apoio operacional aos EM que estejam particularmente pressionados em matérias de asilo.
O SECA estabelece normas mínimas comuns para o tratamento de todos os requerentes de asilo. Este sistema estrutura-se em quatro diretivas[16] e dois regulamentos. O Regulamento Dublin III[17] é a  pedra angular do SECA: determina qual o país da UE responsável pela análise de um pedido de asilo, concede aos requerentes uma melhor proteção até à definição do seu estatuto e atribui a responsabilidade de análise do pedido, em primeiro lugar, ao EM responsável pela entrada ou residência do requerente na UE.
O Regulamento 603/2013 cria o sistema Eurodac, consubstancia-se numa base de dados biométricos da UE que contém as impressões digitais dos requerentes de asilo e de cidadãos de países não pertencentes à UE para comparação entre EM.
O número[18] de mortes no Mediterrâneo de pessoas que necessitavam de proteção internacional em 2015 levou a Comissão a apresentar ao Conselho um plano de ação com medidas concretas. A UE tomou três principais medidas para fazer face à crise migratória sem precedentes: (i) criação de zonas dos pontos de crise, (ii) adoção de medidas provisórias no domínio de proteção da Itália e da Grécia e (iii) a Declaração UE - Turquia de 7 de Março de 2016.
O Conselho Europeu, por sua vez, considerou uma “prioridade imediata” “impedir que morra mais gente no mar” e tomou medidas no sentido de reforçar as operações conjuntas da Frontex de vigilância e de resgate nas fronteiras externas mediterrânicas, de combater os traficantes humanos, de reforçar a solidariedade e a responsabilidade a nível interno. A Comissão acrescentou no mesmo período que atuaria[19] no terreno, no âmbito do EASO, junto dos EM de primeira linha[20], e com estes iria agilizar o processo de identificação[21] dos migrantes chegados à zona euro.
A primeira medida, das três, adotadas pela UE em 2015 foi a criação das zonas de pontos de acesso, nas fronteiras externas dos países limítrofes da UE. A UE reconheceu a incapacidade de qualquer EM para fazer face sozinho ao fluxo extraordinário de pessoas que atravessavam as fronteiras da UE, e, por essa razão, passou a apoiar os EM da linha da frente na gestão e ordenamento de migrantes[22]. Contudo, esta cooperação nos pontos de crise limitou-se a apoiar os EM no cumprimento das obrigações desproporcionais a que estes estavam adstritos no âmbito dos Regulamentos Dublin III e Eurodac, sendo notório um enorme desequilíbrio no esforço exigido aos EM em função da sua localização estratégica para o acesso de migrantes à UE.
 O Regulamento 2016/1624 concedeu à Agência Europeia de Guardas de Fronteiras e Costeira atribuições de relevo nas “hotspot areas”, contrariando a abordagem cooperativa operada por várias entidades e revelando o pendor do SECA para uma abordagem centrada na segurança no que concerne à gestão dos fluxos mistos[24] e, por conseguinte, contrária  à convenção de Genebra que estabelece expressamente que a abordagem do fenómeno da crise de refugiados sob ponto de vista da segurança, não se afigura conforme a esta Convenção, como foi acima exposto.
Retomando o supra referido relativamente ao esforço económico e de recursos humanos exigido aos países da linha da frente, a UE tomou medidas para apoiar a Grécia e a Itália, porém este auxílio teve como contrapartida a vinculação destes dois Estados à instauração de uma estrutura sólida de reconhecimento e seguimento das políticas de asilo. O Conselho emitiu duas decisões[25] neste âmbito: a Decisão 2015/1523, de 14 de Setembro, e a Decisão 2015/1601, de 22 de Setembro. Se por um lado a primeira decisão impele os EM à recolocação de 40.000 pessoas carecidas de proteção internacional, distribuídas com base no critério da solidariedade entre os EM, a segunda decisão obriga os Estados à recolocação noutros EM de 120.000 pessoas carecidas de proteção internacional. Os EM poderiam comunicar ao Conselho e à Comissão um impedimento razoável para receberem no seu Estado “30% requerentes do contingente que lhe tenha sido atribuído”, fundamentando-se no artigo 4.º, n.º 5, da segunda decisão; não obstante, a justificação apresentada teria de ser compatível com o artigo 2º do TUE[26]. Neste sentido, em fevereiro e março de 2016 o Conselho suspendeu temporariamente a recolocação de 30% dos requerentes do contingente atribuído à Suécia e à Áustria com o objetivo de ajudar os países a aliviarem a pressão considerável que enfrentavam em virtude do fluxo elevado de nacionais de países terceiros no seu território.
As duas decisões do Conselho em causa deixaram transparecer a desunião da UE no âmbito da política comum de asilo, sendo que a Hungria[27], a República Checa, a Eslováquia e a Roménia votaram contra a segunda decisão e a Hungria e a Eslováquia interpuseram dois recursos de anulação da decisão. Estes dois recursos[28] foram rejeitados na totalidade pelo Tribunal de Justiça da UE, tendo este tribunal considerado que o mecanismo de recolocação de refugiados contestado pelos autores dos recursos, contribui de forma efetiva para os países da linha da frente conseguirem fazer face ao número de migrantes que tem chegado à Europa.
Para além da recusa de alguns Estados em realocar migrantes nos seus EM, a lentidão e os atrasos burocráticos dos Estados que não se opuseram à recolocação de migrantes têm sido obstáculos densos à efetivação das decisões da UE, e por conseguinte, o número de recolocações em 2016 rondou as 6000 pessoas.
Estes números revelam uma falta de empenho e esforço generalizada dos EM que não estão a respeitar o Princípio da Solidariedade entre Estados em relação aos Estados da linha da frente. Para além do incumprimento direto deste princípio, foram tomadas pelos Estados Membros uma série de medidas unilaterais, que em vários casos não se coadunam com o Direito Europeu e em alguns casos se traduziam somente na recusa, sem mais, de refugiados nas suas fronteiras.
Neste contexto, a UE tentou novamente resolver os problemas atinentes a esta problemática, desta feita, através de uma Declaração entre a UE e a Turquia, datada de 7 de março de 2016. A Turquia, pela sua localização geográfica no Mediterrâneo Oriental, é um ponto intermédio entre os países com conflitos armados ativos e a Grécia, país da UE, e portanto, uma porta de entrada para a zona euro. Esta Declaração[29], tinha por objetivos reforçar a cooperação em matéria de apoio aos cidadão sírios, respondendo à crise migratória originada pelos conflitos na Síria. Desta declaração resultaram várias contendas e discussões internacionais, nomeadamente sobre a compatibilidade do acordo com toda a legislação internacional atinente aos direitos humanos e à matéria de asilo, sobre a natureza deste acordo (e até sobre a própria autoria da Declaração) e ainda sobre a sua vinculatividade legal. No que concerne ao conteúdo, esta Declaração estipula que “Todos os novos migrantes irregulares que cheguem às ilhas gregas provenientes da Turquia a partir de 20 de março de 2016 serão devolvidos a este último país.” [30]. Em contrapartida, “Por cada sírio devolvido à Turquia a partir das ilhas gregas, outro sírio proveniente da Turquia será reinstalado na UE”. Para que estas duas medidas sejam efetivadas a UE deve pagar cerca de 3 biliões de euros à Turquia para apoiar refugiados em solo turco e criar um mecanismo para esse efeito, com o suporte da Comissão, das Agências da UE e de outros EM. A UE assegura os custos das operações de retorno desses migrantes e a Turquia, por seu lado, deve tomar todas as medidas necessárias para impedir a migração irregular para a UE, a partir do seu território, para assim se desmantelar o modelo de negócio dos passadores e dar aos migrantes uma alternativa que não implique arriscar a sua vida no mar.
A UE apresenta os resultados deste acordo e afirma que o número de chegadas da Turquia para a Grécia diminuiu 98% (fonte: Comissão Europeia) no ano subsequente à Declaração[31].
Muito mais haveria a acrescentar sobre todas as querelas jurisdicionais que a Declaração UE-Turquia veio suscitar. Uma breve nota para os três recursos de anulação interpostos por três requerentes de asilo contra esta Declaração que foram repudiados pelo Tribunal Geral[32] que considerou não ter jurisdição para apreciar a questão, afastando-se das soluções apresentadas em casos em que questões semelhantes foram suscitadas[33]. O TG do TJUE decidiu dando menos preponderância aos elementos teleológicos e mais aos argumentos formalistas apresentados pelo Conselho Europeu, perdendo assim uma oportunidade para clarificar a questão controversa da definição das competências da UE e dos EM na área da migração e do asilo.
Como consequência do fluxo migratório marítimo em condições indignas para o ser humano, que muitas vezes culminam na morte de migrantes no mar Mediterrâneo, muitas questões têm sido suscitadas, nomeadamente no que diz respeito ao auxílio e resgate destas pessoas. A criminalização do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares[34], não deve ser aplicada a cidadãos que prestem assistência humanitária aos migrantes, é o que prevê o Parlamento Europeu[35] numa resolução em que insta a Comissão a densificar que formas de auxílio não devem ser criminalizadas. Um exemplo da importância que este esclarecimento por parte da Comissão poderia ter é o caso da capitã italiana Carola Rackete[36], que protagonizou uma das situações mais polémicas de criminalização da ajuda humanitária nos últimos tempos.
Mais recentemente o Parlamento Europeu apelou aos EM para que encontrem uma solução estável para a distribuição dos requerentes de asilo socorridos no mar. No debate de 24 de outubro em Estrasburgo estavam em discussão quatro propostas sobre a criação de mecanismos europeus para o salvamento de pessoas que tentam atravessar o Mediterrâneo, sendo que uma delas foi votada na especialidade[37] e alvo de sucessivas alterações e na votação final da resolução foi rejeitada pelo Parlamento com 288 votos a favor e 290 contra a moção.
 Concluímos este texto, fazendo um balanço das principais questões ponderadas. Em primeiro lugar, consideramos que a UE dispõe de bases de atuação sólidas para poder agir no âmbito desta crise migratória, que foram elencadas e alvo de análise neste texto.
Em segundo lugar, no que diz respeito às matérias de atribuição a nacionais de países estrangeiros de proteção internacional e acolhimento, existe uma densa legislação aplicável, pelo que, a única necessidade neste âmbito é a efetivação da mesma pelos EM; Estados esses que devem, primeiro, estar alinhados com a UE e, segundo, não desvirtuar a ratio das medidas da UE[38], que não é, tendencialmente a função securitária, mas sim de proteção da dignidade humana dos migrantes que procuram asilo na Europa. Assim, a falta de coesão entre EM conduz à inexistência de uma aplicação homogénea do Direito da União e, consequentemente, à fragilização da UE que se encontra profundamente dividida nesta questão. No nosso entendimento, muitas das normas europeias nesta matéria permanecem num plano teórico, uma vez que, na prática, não estão a ser executadas (por exemplo, nos países que se recusam a realocar refugiados no seu território) ou são executadas parcialmente (nos países em que as medidas de proteção de nacionais estrangeiros e requerentes de asilo não são efetivadas em tempo útil, como em Portugal, que acolheu apenas 1866 dos 4486 que foram fixados pela quota da UE; esta situação deve-se a fatores internos, relacionados com processos burocráticos pouco céleres e também a fatores externos, que se prendem com a vontade de deslocação dos refugiados para outros EM).
Por fim, se para uns problemas já existe uma solução prevista, para outros ainda há um longo caminho por fazer, temos em mente não só a questão da criminalização da ajuda humanitária acima tratada mas também a Resolução do PE sobre o resgate de migrantes no Mar Mediterrâneo, que apesar de já ter sido várias vezes proposta - por vários blocos partidários e com diferentes versões, sucessivamente alteradas -, não obteve a maioria necessária para dar à UE a possibilidade de cumprir as normas de Direito Europeu e Internacional a que está adstrita, e que protegem a dignidade das vidas dos migrantes em risco no mar, e ainda de impedir que mais migrantes façam crescer a lista de 15000 pessoas[39] com a vida perdida no mar.

Notas de fim de página
1.       Doravante “UE”.
2.       Doravante “TUE”.
3.       Doravante “TFUE”.
4.       Doravante “Carta”.
5.       Doravante “CEDH”.
6.       Vide artigo 80.º, TFUE.
7.       Doravante “EM”.
8.    Releva esclarecer neste ponto a diferença entre requerentes de asilo e refugiados: “Requerentes de asilo são pessoas que fazem um pedido formal de asilo noutro país porque temem que a sua vida esteja em risco no seu país de origem. Os refugiados são pessoas com um medo fundado de perseguição por razões de raça, religião, nacionalidade, política ou pertença a um grupo social particular que foram aceites e reconhecidos como tal no país anfitrião.” Na UE, a Diretiva de “qualificação” estabelece diretrizes para atribuir proteção internacional a quem precisa. (Definição do Parlamento Europeu).
9.       A UE responsabiliza-se ainda pelos nacionais que não obtendo o estatuto uniforme de asilo europeu, careçam de proteção internacional.
10.    Doravante “SECA”.
11.    Vide artigo 78.º, n.º 1, in fine, do TFUE.
12.    Vide artigo 34.º da Convenção de Genebra.
13.    Vide artigos 32.º e 33.º da Convenção de Genebra.
14.    Doravante “EASO”; em português é conhecido como Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo.
15.    Artigo 1.º do Regulamento (UE) 439/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Maio de 2010
16.    Para melhor entendimento das funções e alcance do SECA segue sinteticamente o conteúdo das diretivas que o compõem:
-     A Diretiva “Qualificação” 2011/95/UE visa aproximar as normas nacionais de diferentes EM sobre a qualificação dos cidadãos estrangeiros como refugiados ou destinatários de proteção subsidiária, de modo a evitar que os movimentos secundários dentro do espaço da UE se devam às diferenças entre os regimes jurídicos dos EM.
-         A Diretiva “Proteção Temporária” 2001/55/CE do Conselho de 20 de Julho incide sobre a definição de “normas mínimas”, relativas à concessão de protecção internacional a pessoas carecidas dela e ainda regula em termos de repartição equilibrada do esforço requerido aos EM.
-         A Diretiva “Procedimentos de Asilo” 2013/32 estipula sobre o todo o procedimento relativo à matéria de asilo, tornando o processo para requerer asilo idêntico em toda a UE.
-         A Diretiva “Acolhimento” 2013/33/UE de 26 de Junho, trata de matérias de acolhimento dos requerentes de proteção internacional e visa a harmonização entre EM,  tal como a Diretiva “Qualificação” (Vide 12.º considerando da Directiva 2013/33/UE de 26 de Junho).
17.    Este Regulamento está num processo de reforma, tendo já sido feitas várias propostas de alteração do mesmo. Contudo os EM ainda não chegaram a um consenso e nenhuma proposta foi até ao momento aprovada. Por exemplo, o secretário de Estado do Interior francês afirmou, em março de 2019, a “necessidade urgente de continuar o trabalho sobre a reforma da Convenção de Dublin”, porque o SECA “revela disfuncionalidades significativas que devem ser corrigidas”. Países como Itália, Polónia ou Hungria, tomam uma posição distinta sobre esta matéria, não aceitando um acordo sobre uma nova Convenção de Dublin, ou sobre qualquer matéria relacionada com o asilo.
18.    Segundo o ACNUR, 3.500 pessoas morreram quando tentavam atravessar o Mediterrâneo em 2014, 3.771 em 2015 e 2262 em 2018. 
19.    Atuação em conjunto com a Frontex e a Europol.
20.    Entenda-se, junto dos Estados que se localizam geograficamente nos pontos de acesso à Europa onde se concentram mais migrantes a requerer asilo e proteção internacional.
21.    Processo previsto no Regulamento “Eurodac” 603/2013.
22.    Vide Regulamento 2016/1624 de 14 de Setembro, onde estão definidas “as zonas de pontos de crise” e os procedimentos de registo, estabelecidos pelo SECA.
24.    Fluxos mistos são compostos não só por pessoas carecidas de protecção internacional mas também por  migrantes económicos.
25.    Ambas as decisões encontram fundamento no artigo 78.º, n.º 3 do TFUE e definem um mecanismo de recolocação aplicável a cidadãos de países terceiros que tenham requerido proteção internacional em Itália ou na Grécia, que tenham nacionalidades relativamente às quais a percentagem de decisões de concessão de proteção internacional adotadas em primeira instância corresponda a mais de 75% do número global de decisões.
26.    O artigo 2º TUE consagra os valores fundamentais da União.
               27. Na Hungria realizou-se um referendo em Setembro de 2016 sobre as quotas de redistribuição de refugiados. Este referendo não foi válido por ter tido uma participação abaixo de 50% dos eleitores, contudo foi bastante expressivo da vontade da população uma vez que 98,3% dos votantes se posicionou contra as quotas.
28.    Processos C 643/15 e C 647/15, República Eslovaca e Hungria, respetivamente, contra o Conselho da União Europeia.
29.      Esta Declaração foi ativada a 29 de Novembro de 2015, quando se reuniram os Chefes de Estado ou de Governo dos EM e o Primeiro-Ministro turco. A 18 de março de 2016, o acordo UE-Turquia foi publicado definitivamente como comunicado de imprensa n.° 144/16,  disponível em: https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/pdf.
30.    Vide ponto 1) da Declaração UE-Turquia, 18 de março de 2016, Comunicado de imprensa 144/16.
31.    No auge de chegadas em 2015, foram registadas no dia 20 de outubro 10006 chegadas à Grécia, provenientes da Turquia; um ano depois menos de 80 pessoas por dia faziam essa travessia.
32.    Doravante “TG”.
33.    No Caso ERTA (1971), o tribunal centrou-se mais no conteúdo da declaração do que na intenção do autor. Com efeito, seguindo a mesma orientação, a declaração referia-se a regras de direito da UE e do papel das instituições na implementação das obrigações definidas, que abordou pela primeira vez a doutrina dos poderes externos implícitos.
34.    Prevista no artigo 1.º da Directiva 2002/90/CE do Conselho.
35.    Resolução do Parlamento Europeu, de 5 de julho de 2018; Doravante “PE”.
36.    Carola Rackete foi detida e acusada de "resistência e violência contra navios de guerra", após ter atracado no porto italiano de Lampedusa com o navio “Sea Watch 3”, com cerca de 40 migrantes libaneses a bordo. A capitã usou como argumento o estado de necessidade e o agravamento da saúde dos ocupantes do navio, após 17 dias de viagem sem que a capitã conseguisse autorização para que os migrantes a bordo pudessem sair do barco e receber tratamento. Rackete foi ouvida pelo juiz que permitiu que esta ficasse em liberdade. Releva acrescentar que a capitã invocou como argumento o que consta no artigo 32º da Convenção de Genebra, o Princípio Fundamental da Não Repulsão dos refugiados para um território onde a sua vida corra perigo.
37. Proposta sobre a busca e o salvamento no Mediterrâneo 2019/2755(RSP), disponível em: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2019-0130_PT.html
38.    A título de exemplo, o Regulamento Eurodac veio estabelecer que as autoridades dos EM e a Europol podem solicitar a comparação de dados dactiloscópicos com os dados conservados no sistema central, “para fins de aplicação da lei”. Esta alteração denota a transformação do sistema “Eurodac”, originariamente circunscrito à protecção internacional, num instrumento de direito penal ao serviço do combate ao terrorismo.
39.    Fonte: Organização Internacional das Migrações.

Bibliografia

·         http://www.scielo.mec.pt/pdf/epub/v3n2/v3n2a01.pdf (visitado a 28 de Outubro de 2019)
·         http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2019-0130_PT.html (visitado a 28 de Outubro de 2019)
·         http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2019-0131_PT.html (visitado a 28 de Outubro de 2019)
·         http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2019-0132_PT.html (visitado a 28 de Outubro de 2019)
·         http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2019-0154_PT.html (visitado a 28 de Outubro de 2019)

Notícias consultadas
·         https://observador.pt/2016/03/18/europa-chega-acordo-turquia/ (visitado a 4 de novembro de 2019)
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