Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa
Direito Internacional Público II
Ano Letivo 2019/2020
O Papel da U.E. na Luta
contra as Alterações Climáticas
1.
Introdução: A União Europeia no Mundo
A União Europeia consiste
numa união económica e política dotada de personalidade e capacidade jurídica,[1] que tem como objetivos
primaciais, de acordo com o art.3º do TUE, a promoção da paz, da estabilidade e
prosperidade – tendo formado o mercado único europeu regido pela moeda única, o
euro (art.3º/4) e implementado a livre circulação de pessoas, bens, serviços e
capitais dentro das fronteiras dos seus Estados-Membros (art.3º/2) – o objetivo
de defender os direitos dos seus cidadãos – tais como a igualdade, a justiça, a
segurança, a liberdade, a democracia e o seu bem-estar - e da defesa dos seus
valores[2], do respeito pela
diversidade cultural, patrimonial e linguística, da coesão económica, social e
territorial e, inclusive, a proteção do ambiente (art.191ºTFUE).
Defende então, além do próspero
funcionamento do mercado e progresso económico e científico, o progresso social
e humanitário (art.3º/3), ou seja, a solidariedade, os direitos (igualdade, não
discriminação, proteção da criança e exclusão social), liberdades fundamentais e
as condições de vida e necessidades do ser humano a nível internacional
(justiça e proteção sociais), como, a título exemplificativo deste último,
através da ajuda que fornece a vítimas de catástrofes naturais ou causadas pelo
Homem[3] (previsão legal no
art.21º/2/g) TFUE).
Sendo, portanto, um
sujeito de Direito Internacional - ainda que caracterizável de forma bastante
particular ao ter alcançado um estatuto diferenciado das restantes organizações
internacionais - esta entidade tem um papel de grande destaque no Direito
Internacional enquanto autora e destinatária de normas, vinculando-se nos
Tratados ao respeito pelo acordado e aos Princípios de Direito Internacional e
da Carta das Nações Unidas – ganhando também, de tal forma, legitimidade para
incentivar os restantes sujeitos no cumprimento das normas. Assim, na verdade,
a atuação da UE assenta em Tratados acordados voluntária e democraticamente
pelos países que a constituem, materializando um dos valores basilares da UE: o
Estado de Direito.
Assim, apesar de ter como
raízes uma mera união económica, evoluiu, através dum gradual – ainda que algo
conturbado – caminho, para uma organização com não só competências e domínios
de intervenção bastante alargados (envolvendo matérias como a saúde, a justiça,
a segurança, as relações externas, a migração e, entre outras, o clima e o
ambiente) como capacidade para implementar a um nível global, as políticas
protetoras e evoluídas das diferentes temáticas mencionadas. As alterações
climáticas são uma das principais questões a nível mundial e é perante o
impacto em particular que a UE teve na proteção do clima e do ambiente a nível internacional
que a presente dissertação se irá desenvolver.
2.
União Europeia e as Alterações
Climáticas
As alterações climáticas
constituem um dos principais sinais de que a vertente ambiental e o seu normal
funcionamento se encontram em risco, devendo existir uma alteração das usuais
práticas que contribuam para a degradação do planeta em que todos habitamos. A
União, que alcança grande visibilidade nas políticas de ação externa, tem
competência para agir em domínios da política ambiental como as alterações
climáticas e, além de tal, na poluição atmosférica e da água e na gestão dos
resíduos, de acordo com os artigos 11.º e 191.º a 193.º do TFUE. Ainda assim, o
seu âmbito de atuação é limitado pelo princípio de subsidiariedade, pela
exigência de unanimidade no Conselho em certas questões e por a sua competência
ser partilhada com os Estados-Membros nas matérias referentes ao
desenvolvimento sustentável e ao ambiente, de acordo com os artigos 4º/2/e) e 205ºTFUE
e o art.21º/2/d) e f) do TUE[4].
Dentro das suas
competências, a defesa ambiental é um dos seus objetivos, que deve ser
prosseguido combinando o apoio financeiro (pelo menos 20% do Orçamento da EU) e
a regulamentação. A política ambiental europeia baseia-se nos princípios da
precaução, da prevenção e da correção da poluição na fonte, bem como no
princípio do «poluidor-pagador»[5]. De tal modo, desde 1970,
que apresenta diversos diplomas relacionados com esta temática – apesar de em
grande foco sempre terem estado as políticas de redução da emissão de gases
poluentes e provocadores do efeito de estufa - logo desde 1990 quando se criou
a AEA (Agência Europeia do Ambiente)[6] e se comprometeu a
estabilizar, até 2000, as suas emissões de CO2.
Tendo cumprido tal
missão, lançou o programa europeu para as alterações climáticas em 2000, num
esforço para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa.
Para contrariar a
disparidade de aplicação entre os Estados-Membros, adotou, em 2001, normas mínimas
para as inspeções ambientais, devendo os Estados-Membros prever sanções penais
efetivas, proporcionadas e dissuasivas para a maior parte das infrações
ambientais graves. A IMPEL é uma rede internacional criada com esse intuito.
O primeiro pacote de
medidas para o clima e a energia foi adotado em 2008 e fixou as metas para 2020,
definindo alguns dos objetivos mais ambiciosos em matéria de clima e sendo a UE
a primeira região do mundo a aprovar legislação vinculativa para assegurar que
esses objetivos serão de facto alcançados. Estas metas são conhecidas como os
“objetivos 20-20-20”: reduzir as
emissões de gases com efeito de estufa, aumentar a quota das energias
renováveis e melhorar a eficiência energética, tudo em 20%
Em outubro de 2014,
comprometeram-se com tornar o sistema económico e energético da União Europeia
mais competitivo, seguro e sustentável, ao adotarem um quadro de ação relativo
ao clima e à energia para 2030: redução em 40 % das emissões de gases com
efeito de estufa, atingir uma quota de 32,5% de energia proveniente de fontes
renováveis, o aumento de 32 % da eficiência energética e atingir 15% de
interligação elétrica. Tais metas seriam cumpridas através da redução de 43%
nos setores abrangidos pelo Regime do CELE e de 30% nos setores não abrangidos
por este regime. Aplicou os seguintes mecanismos: o RCLE-EU
(2005)[7] e o ESR e LULUCF[8]. Neste seguimento, os
países da UE deviam apoiar a utilização de energias renováveis, reduzir o
consumo energético dos edifícios e a indústria deveria melhorar a eficiência
energética dos equipamentos e dos eletrodomésticos. Os fabricantes de
automóveis deveriam diminuir as emissões de CO2 provenientes dos veículos
ligeiros novos.
Até 2017, todos os
Estados-Membros devem pôr em prática planos nacionais para fazer face às
consequências inevitáveis das alterações climáticas. Alguns Estados-Membros já
elaboraram estratégias de adaptação, prevendo a diminuição do consumo de água, a
modernização da regulamentação aplicável aos edifícios, a construção de
estruturas de proteção contra inundações e o desenvolvimento de culturas mais
resistentes a condições de seca. Previu-se que todos os Estados-Membros elaborassem
e apresentassem à Comissão Europeia um PNEC para o horizonte 2030. Em Portugal,
o PNEC (ADENE)[9]
é o principal instrumento de política energética e climática para a década
2021-2030.
Em 2015, ocorreu a Conferência
de Paris sobre as alterações climáticas – COP 21 -com a participação de
delegações de cerca de 150 países.
Em maio de 2016, a
Comissão lançou o reexame periódico da aplicação da legislação ambiental,
destinado a contribuir para a plena aplicação da legislação da UE em matéria de
ambiente, em paralelo com o REFIT[10]. Em novembro de 2016,
entrou em vigor o Acordo de Paris, ratificado por, pelo menos, 55 países
responsáveis por um mínimo de 55% das emissões mundiais de gases com efeito de
estufa. Consiste num acordo mundial que visa atenuar as alterações climáticas e
apresenta um plano de ação destinado a manter o aumento da temperatura
global em 1,5°C[11],
abrangendo o período a partir de 2020. Os Estados-Membros acordaram Ambição, Transparência
e Solidariedade entre si mesmos e perante Estados terceiros. O Acordo de
Paris é um dos mais importantes acordos a nível de política ambiental a nível
global e, com a sua adoção, a EU e os seus Estados-Membros tornam-se
intervenientes na elaboração da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as
Alterações Climáticas (CQNUAC), do Protocolo de Quioto[12]
(participam numa segunda fase do Protocolo de Quioto que abrange o período de
2013 a 2020) e do Acordo de Paris sobre as alterações climáticas, todos os
grandes passos para atenuar o impacto ambiental. Portugal foi um
dos primeiros países da UE a completar o processo de ratificação do Acordo de
Paris.
Por fim, em 2017, ocorreu
a COP 23 ou Conferência das Partes na Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre
as Alterações Climáticas (CQNUAC) donde resultaram progressos concretos sobre o
programa de trabalho de Paris e as orientações para a implementação do Acordo
de Paris.
A longo prazo, a EU, além
de disponibilizar fundos[13], pretende reduzir as
emissões de gases com efeito de estufa até 2020 em 30% e reduzir as suas
emissões substancialmente em 80-95%, transformando a Europa numa economia de
neutralidade carbónica e altamente eficiente do ponto de vista energético, o
que estimula a economia, cria postos de trabalho e reforça a competitividade
até 2050, no âmbito do Acordo de Paris.
Atualmente, três países
da União Europeia criaram leis para atingir a neutralidade climática: a Suécia
pretende reduzir a zero as emissões até 2045 e a França e o Reino Unido até
2050.
No caso de Portugal,
assumimos, em 2016, o compromisso de alcançar a neutralidade carbónica até
2050, desenvolvendo o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 - aprovado em
2019 na Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019.
Portanto, ainda que
muitas vezes não exista consenso entre os líderes mundiais, encontram-se em
vigor várias diretivas, regulamentos e decisões sobre esta matéria. Porém, a
eficácia destas políticas é amplamente determinada pela sua aplicação em
microescala, o que continua a constituir um problema. O acompanhamento é
fundamental, tanto no que se refere ao estado do ambiente, como ao nível de
aplicação da legislação ambiental da UE. As próximas etapas serão
a COP 25 em Santiago do Chile, a apresentação dos PNEC e a adoção e
apresentação da estratégia de longo prazo da UE à Convenção-Quadro das Nações
Unidas sobre Alterações Climáticas (CQNUAC).
Conclusão
A União Europeia é um dos
sujeitos mais importantes na cena internacional, considerando a posição de
destaque que tem assumido enquanto pioneira na defesa de determinadas matérias
nunca anteriormente mencionadas a nível global. Apesar de defender os habituais
interesses económico-financeiros, não descura da sua ação a vertente
humanitária, defendendo os direitos e interesses dos seus cidadãos, auxiliando
sempre que necessário e tomando medidas fundamentais para melhorar o presente e
prevenir o futuro. Uma de tais áreas é, portanto, o ambiente e a sua ameaça por
parte das alterações climáticas. Tendo desenvolvido ao longo dos anos diversos
diplomas legais para precaver o impacto ambiental sobre o qual temos provas
inegáveis [14],
tomou uma ação perante todo o Mundo quando muitos outros países e chefes de
Governo se mostraram irredutíveis e irresponsáveis. Segundo o Eurobarómetro
Standard da primavera de 2019 - EB 91, as alterações climáticas são já a
segunda preocupação dos europeus, considerando 93% na EU e 98% em Portugal, que
são um problema grave, e apoiam a adoção de medidas nesta matéria. Além
do disposto, a União Europeia é o 3.º maior emissor de gases com efeito de
estufa do mundo, a seguir à China e aos EUA, sendo o setor energético o
responsável por 78% das emissões de gases com efeito de estufa da UE. As
alterações climáticas, que afetam a todos, devem ser aplacadas. Assim, numa sociedade em que o Planeta estava
a ser colocado de lado, foi a UE uma das primeiras a colocar em prática os seus
mecanismos de negociação, incentivando as negociações de modo a alcançar
resultados cada vez melhores e de uma forma cada vez mais ampla, fomentando a
adesão dos Estados-Membros e a adoção de medidas semelhantes pelo Mundo fora. É
então notável e de destacar, o importante papel que a União teve e tem na luta
contra um dos maiores problemas atuais.
3. Bibliografia
-https://ec.europa.eu/clima/citizens/eu_pt
-https://ec.europa.eu/clima/citizens/summary_pt
-https://ec.europa.eu/clima/citizens/publications_pt
-https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/climate-change/
-https://poseur.portugal2020.pt/media/38217/a%C3%A7%C3%A3o-clim%C3%A1tica.pdf
-https://eurocid.mne.gov.pt/alteracoes-climaticas
-http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/72/combater-as-alteracoes-climaticas
-https://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/priorities/clima
-https://eur-lex.europa.eu/summary/chapter/environment.html?locale=pt&root_default=SUM_1_CODED%3D20
Trabalho realizado
por:
Carolina Matroca
Nº56795
Subturma 10 –
Turma B
[1] Apesar das inúmeras divergências
doutrinárias, a personalidade jurídica da União encontra-se atualmente
consagrada de forma explícita no art.47º do Tratado da União Europeia. Existindo,
então, uma efetiva suscetibilidade de contrair direitos e obrigações no plano
internacional, a União é um sujeito de direito internacional.
[2] Os valores da União Europeia são
comuns aos países que a compõem, tentando ao máximo que prevaleça em todos
eles, a inclusão, tolerância, a justiça, a solidariedade e a não discriminação.
Os valores – expressos a par dos objetivos na Carta dos Direitos Fundamentais
da UE e no Tratado de Lisboa (art.2º e 3º) – constituem a base da União
Europeia e são, nomeadamente, a dignidade humana, a liberdade, a democracia, a
igualdade, o Estado de Direito e os Direitos Humanos. Estão inclusive previstas
sanções no caso de existir desrespeito destes valores por parte de um
Estado-Membro, como dispõe o art.7º TUE e regulamentam os art.269º e 354º.
[3] A União Europeia e os países que a
compõem são os principais doadores mundiais de ajuda humanitária tendo,
inclusive, a UE recebido o Prémio Nobel da Paz em 2012 pelos seus esforços em
prol da reconciliação, da paz, da democracia e dos direitos humanos na Europa.
[4]
Existem críticas por parte de
Estados Terceiros à União declarando que esta lhes exige em demasia nas
políticas de ação externa quando, por vezes, não consegue que os seus próprios
Estados-Membros cumpram. Um exemplo de tal consiste no caso dos Direitos
Humanos e nos Direitos dos Emigrantes.
Ainda assim, os Estados-Membros têm adotado medidas
específicas a nível nacional para tentar reduzir os impactos ambientais, não
sendo Portugal exceção ao, por exemplo, ter sido considerado o 2º país com
melhores e mais ambiciosas metas contra as alterações climáticas no âmbito do
cumprimento do Acordo de Paris, logo a seguir à Suécia (link disponível para
consulta na bibliografia).
[5] O princípio da precaução é um
instrumento de gestão de riscos invocável sempre que exista incerteza
científica quanto à suspeita de risco para a saúde humana ou para o ambiente
decorrente de uma determinada ação ou política. Portanto, se surgirem dúvidas
sobre os efeitos potencialmente nocivos de um produto e mesmo com avaliação
científica objetiva persistirem incertezas, podem ser dadas instruções para
interromper a distribuição do produto ou para o retirar do mercado.
Por outro lado, o princípio do «poluidor-pagador» é
aplicado pela Diretiva relativa à responsabilidade ambiental, que visa a
prevenção ou a reparação dos danos ambientais causados a espécies e habitats
naturais protegidos, à água e ao solo. Aplica-se a operadores de determinadas
atividades profissionais, como o transporte de substâncias perigosas ou de
atividades que implicam descargas nas águas. Se já tiverem ocorrido danos, os
operadores são obrigados a reparar esses danos e os respetivos custos. Atualmente
inclui ainda a gestão dos resíduos das indústrias extrativas, a operação de
locais de armazenamento geológico e a proteção de operações offshore de
petróleo e gás.
[6]
A AEA tinha as finalidades de
apoiar o desenvolvimento, a aplicação e a avaliação da política ambiental, e de
informar o público em geral sobre esta matéria. Prestava informações fiáveis e independentes sobre o
estado e as perspetivas para o ambiente, recolhendo, gerindo e analisando
dados, assim como coordenando com a EIONET. A UE gere igualmente o Programa
Copernicus, que atende às preocupações relacionadas com as alterações
climáticas. Em relação aos poluentes libertados para a atmosfera, águas e
solos, e as transferências de resíduos e de poluentes em águas residuais, o
E-PRTR fornece dados essenciais em matéria ambiental relativos a mais de 30 000
instalações industriais da UE,
[7]
Regime de Comércio de
Licenças de Emissão da EU, que inclui as centrais elétricas, indústrias de
energia intensiva (alumínio, aço, cerâmica, refinaria e polímeros, químicos,
papel, vidro), cal, têxteis, bebidas, fundição, extrativas e, desde 2012, o
setor da aviação, foi criado para promover a redução das emissões de gases com
efeito de estufa de uma forma eficaz em termos de custos e economicamente
eficiente. Limita o volume de gases com efeito de estufa que podem ser emitidos
por determinados setores industriais. A UE estabelece o limite das licenças de
emissão e as empresas podem receber ou comprar licenças individuais.
Abrange cerca de 45% das emissões de mais de 12 000
instalações de produção de energia elétrica. O limite máximo global de emissões
tem vindo a ser gradualmente reduzido. Assim, em 2020, o total das emissões na
UE será inferior em 21% ao de 2005. Estão a ser implantados sistemas de
limitação e comércio de emissões semelhantes noutras partes do mundo.
[8]
O Regulamento de Partilha de
Esforços e o Regulamento Uso do Solo, Alteração do Uso do Solo e Florestas, que
incluem os setores não CELE: transportes (rodoviário e ferroviário), edifícios,
serviços, pequenas instalações industriais, resíduos e a agricultura e
florestas (LULUCF). A meta definida para Portugal em 2030 ao abrigo do ESR é de
– 17%.
[9]
Enquadra-se nas obrigações
decorrentes do Regulamento (UE) 2018/1999 relativo à Governação da União da
Energia e da Ação Climática.
[10]
“REFIT” consiste no respetivo
balanço das obrigações de monitorização e comunicação de informações ao abrigo
da legislação da UE em vigor, de modo a tornar o processo mais simples e menos
oneroso.
[11]
Este limite foi estabelecido
em 1992, com o acordo de quase todos os países do mundo, ao abrigo da
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas. Foi o
primeiro grande acordo internacional para lutar contra as alterações
climáticas. Ratificada por 196 países, entre os quais todos os Estados-Membros
da UE, além da própria União enquanto entidade à parte, estabeleceu um quadro
para impedir interferências perigosas da atividade humana no sistema climático
mundial. Para que o limite seja respeitado, é necessário pôr termo ao aumento
das emissões mundiais de gases com efeito de estufa até 2020 e reduzi-las em 60
% até 2050, em relação aos níveis de 2010.
[12]
Em 1997, a Convenção foi
complementada pelo Protocolo de Quioto, o tratado internacional que obriga os
países industrializados a reduzirem as emissões de gases com efeito de estufa,
entrado em vigor em 2005 e que constitui um primeiro passo para inverter a tendência
mundial de aumento das emissões.
[13]
A UE financia projetos de
demonstração no domínio da energia hipocarbónica, nomeadamente de tecnologias
de captura e armazenamento de carbono que permitem capturar e armazenar no solo
o dióxido de carbono proveniente de centrais elétricas e outras instalações.
[14]
Nomeadamente, o aumento das
temperaturas médias globais – que provocam fenómenos climáticos extremos,
incêndios florestais, escassez de água, desaparecimento de glaciares e subida
do nível do mar, mudanças na distribuição ou extinção de fauna e flora, doenças
e pragas das plantas, escassez de alimentos e migração de pessoas (PE).Os dados
científicos mais recentes sugerem que, se não forem tomadas medidas
substanciais para reduzir as emissões a nível mundial, no final deste século, o
aquecimento global poderá exceder o limite dos 2° C e atingir mesmo os 5° C. Limitar
o aumento da temperatura global a 1,5°C é a única forma de evitar alguns dos
piores impactos das alterações climáticas, sendo Portugal um dos países da
União Europeia que mais será afetado pelos efeitos das alterações climáticas:
na erosão costeira, nos riscos da subida do nível das águas do mar, de
desertificação e de incêndio florestal.
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