A Organização das Nações Unidas (doravante NU) e a União Europeia (doravante UE) são duas organizações internacionais cujos “nascimentos” datam do período pós Segunda Guerra Mundial (1), período em que as consequências da Guerra e da violação dos Direitos Humanos estavam plenamente armazenadas na memória coletiva. Consequência desse facto, ambas as organizações se criam com o objetivo primeiro de assegurar a paz (2).
O desenvolvimento progressivo do projeto europeu levou, primeiro por razões económicas e comerciais e depois pelo aumento de competências ao nível da ação externa, a um relacionamento com profundidade igualmente progressiva entre as NU e a UE.
As dificuldades desse relacionamento foram rapidamente notadas e têm como origem características de ambas as organizações internacionais. Por um lado, as NU são uma organização internacional pensada pelos Estados e para os Estados (3), sendo por maioria de razão local de difícil afirmação por parte de uma organização internacional (4). Por outro, a complexidade organizacional e funcional da UE, com repartição por vezes pouco clara de competências entre a União e os Estados-Membros, com a anterior estrutura por pilares e com o duplo modelo de representação externa pré Tratado de Lisboa (5), prejudicava a coerência da ação da UE.
O Tratado de Lisboa procurou reforçar as competências da UE ao nível da ação externa e determinar um comprometimento intenso e sério para com a participação nas NU (6). Para conseguir realizar essas intenções introduziu alterações no quadro organizacional e funcional da UE que procuravam emendar algumas das falhas notadas até então. Procurou clarificar a divisão de competências entre a União e os Estados-Membros, aboliu a estrutura tripartida da União e modificou consideravelmente o modelo de representação externa da UE (7). Estas alterações tiveram um efeito positivo na participação da UE nas NU, desde logo na Assembleia Geral, como veremos já de seguida, começando o nosso percurso de análise da participação da UE em vários órgãos e agências especializadas da NU precisamente pela Assembleia Geral.
A Assembleia Geral das Nações Unidas é o fórum máximo de debate da política mundial. É constituída por todos os membros das Nações Unidas (artigo 9º/1 da Carta das Nações Unidas, doravante CNU) que podem discutir sobre qualquer assunto que esteja dentro das finalidades das NU, nos termos do artigo 10º da CNU. Corresponde igualmente ao órgão das NU que coloca em pé de igualdade todos os Estados (artigo 18º/1 da CNU). A UE detinha um estatuto de observador permanente na Assembleia Geral desde 1974 (8). Sob este estatuto a UE intervia nas mesmas condições que outras organizações e grupos internacionais, apenas podendo, a título de exemplo, falar após todos os Estados. Para cumprir as aspirações do Tratado de Lisboa no que à intensificação da participação da UE na ONU diz respeito os Estados-Membros da UE apresentaram em 2010 uma proposta que pretendia reforçar o estatuto da União na Assembleia Geral. Esta proposta não conseguiu obter aprovação devido à resistência de vários países da zona africana, da CARICOM e de várias nações do Pacífico. Estes países levantaram preocupações relativas à licitude da proposta (9) e às modificações que esta podia trazer ao funcionamento da Assembleia Geral (10). Reagindo ao contratempo da não aprovação da proposta, a UE e os seus Estados-Membros iniciaram um processo de contactos com todos os membros e grupos regionais das NU que resultou em alterações significativas da proposta (11). Esta foi aprovada pela Assembleia Geral na Resolução 65/276 a 3 de Maio de 2011 e atribuiu à UE um estatuto de observador reforçado. Este novo estatuto passou a permitir que os representantes da UE possam inscrever-se de modo mais prioritário nas listas para falar na Assembleia, que possam participar no General Debate, que as suas comunicações mais relevantes possam circular diretamente enquanto documentos da Assembleia, que possam apresentar propostas e emendas oralmente (mas não de as colocar para votação, estando essa situação dependente de um pedido nesse sentido por parte de um dos Estados-Membros) e que possam exercer o direito de réplica (número 1 do Anexo da Resolução 65/276). No número 3 do Anexo da Resolução 65/276 é esclarecido de a UE não usufrui de direito de voto, nem de direito co-patrocinar propostas de resolução nem de submeter candidatos.
O Conselho de Segurança das Nações Unidas é constituído por 15 membros, destes 5 são permanentes - República da China, França, Rússia, Reino Unido e Estados Unidos da América - e 10 não permanentes eleitos por um período de dois anos (artigo 23º da CNU) e tem como principal função manter a paz e segurança internacional (artigo 24º/1 da CNU). A U E não usufrui de qualquer estatuto formal no Conselho de Segurança pelo que está dependente que os seus Estados-Membros nele representados (12) cumpram os Tratados, passando estes a ter a incumbência de manter os restantes Estados-Membros e o Alto Representante informados sobre todas as questões que se revistam de interesse comum, a defender as posições e interesses da União e a convidar, ao abrigo da regra 39 das Regras de Processo Provisórias do Conselho de Segurança, o Alto Representante sempre que se vá discutir um tema sobre o qual a UE tenha definido uma posição (artigos 4º/3 e 34º/2 do Tratado da União Europeia, doravante TUE). A possibilidade de UE passar a estar representada de forma coletiva e unitária no Conselho de Segurança não tem reunido suficiente apoio político, a começar pela França e o Reino Unido que têm procurado manter os atuais estatutos.
Tendo já analisado a participação da UE nos dois principais órgãos da NU passo agora a expor a participação da UE nas suas agências especializadas, começando pelos casos de maior afirmação. As relações entre a UE e a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (doravante FAO) começam nos anos 50 com a atribuição de estatuto de observador à organização europeia motivada pelas amplas competências que detinha ao nível da agricultura. O estatuto de observador foi reforçado em 1970 e após uma revisão da sua Constituição (13) a FAO abriu caminho à adesão da UE enquanto membro, tendo hoje um estatuto em tudo semelhante aos restantes membros (podendo votar e submeter propostas), excetuando algumas situações específicas como a impossibilidade de participar em alguns comités - como o Comité Financeiro e o Comité de Matérias Constitucionais e Legais – e de votar em algumas matérias (como questões relacionadas com o orçamento). A UE também detém estatuto de membro na Codex Alimentarius Comission, criada pela FAO e pela Organização Mundial da Saúde (doravante OMS). Nesta os poderes da UE são mais reduzidos tendo em conta que o seu poder de voto está diretamente ligado ao número dos seus Estados-Membros que estão presentes em determinada sessão, uma vez que de acordo com as Regras de Procedimento da Codex Alimentarius Comission a UE vota não em nome de todos os seus Estados-Membros, mas apenas em nome dos Estados-Membros presentes. Em agências especializadas como a OMS, a Agência Internacional de Energia Atômica, a Organização Internacional do Trabalho e a Organização para a Educação, a Ciência e a Cultura a UE usufrui de um estatuto de observador. Apesar de o estatuto de observador variar de agência para agência, podemos afirmar que em traços gerais o mesmo permite à UE participar e falar (apesar de normalmente só o poder fazer após os Estados e por um menor período de tempo) nos encontros oficiais. Em contrapartida, normalmente não permite o exercício de direitos como o voto e a submissão de candidatos.
Somando todos os estatutos que a UE usufrui no seio dos órgãos e agências das NU percebemos que o panorama geral é ainda insuficiente para atingir o grau de preponderante participação da UE nas NU que os Tratados preveem. Se por um lado podemos afirmar que a Resolução 65/276 resultou num aumento significativo das capacidades de intervenção da UE no âmbito de um dos dois principais órgãos das NU, por outro temos de referir que normas como as previstas nos artigos 4º/3 e 34º/2 do TUE (que procuram garantir a coerência ao nível vertical da ação da UE) não equivalem à mais valia que uma participação direta e coletiva da UE no Conselho de Segurança representaria. Tal como temos de referir a participação de carácter mais reduzido da UE em agências como o Fundo Monetário Internacional (Banco Central Europeu pode ser convidado a enviar um representante com estatuto de observador) e o Banco Mundial (em que a UE não chega a ter estatuto de observador) (14). No entanto, a importância prática da UE nas NU vai muito além daquela que é sugerida pelos seus estatutos formais nos seus órgãos e agências especializadas, manifestando-se numa crescente importância política (15) e financeira (16). Com base nessa crescente importância e com o fim de cumprir as aspirações dos Tratados relativas à participação nas NU, a UE deve procurar melhorar o seu estatuto formal em vários dos seus órgãos e agências especializadas. Para tal deverá encetar contactos com vários membros, grupos regionais e órgãos das NU e continuar a tentar fortalecer a coerência da sua ação externa. É claro que o passo fundamental para a maior afirmação da UE no âmbito das NU passaria pelo acentuar da integração europeia e pelo consequente aumento de competências ao nível da ação externa. Um dos possíveis efeitos do Brexit, com a saída do Estado-Membro historicamente mais reticente para com o desenvolvimento da integração europeia, é a aceleração desse mesmo processo, havendo, no entanto, fenómenos políticos recentes (nomeadamente o ressurgir de movimentos e partidos nacionalistas um pouco por toda a Europa) que parecem diminuir a probabilidade a curto prazo de tal efeito.
Acabo com uma breve referência ao Brexit. Operacionalizando-se a saída do Reino Unido da UE, esta acabará inevitavelmente por afetar a posição e participação de ambos nas NU. Por um lado, a UE irá assistir à saída de um Estado-Membro com grande reputação internacional e com amplos poderes económicos e militares (17), para além de ser membro permanente do Conselho de Segurança. Por outro lado, o Reino Unido, para além de sofrer os impactos decorrentes da saída de uma União igualmente reputada internacionalmente e com grandes capacidades económicas, terá menos força para defender o atual estatuto no Conselho de Segurança no caso de uma revisão da Carta. Afigura-se assim desejável a manutenção, após a saída, de estreitos laços de comunicação entre a UE e o Reino Unido no que diz respeito à participação de ambos nas NU, de forma a ambos manterem, dentro do possível, as respetivas capacidades de intervenção.
Notas de Rodapé
(1) - as Nações Unidas são criadas com a entrada em vigor da Carta das Nações Unidas a 24 de Outubro de 1945. A construção europeia inicia-se com a entrada em vigor do tratado institutivo da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço a 10 de Agosto de 1952.
(2) - artigo 1º da Carta das Nações Unidas; A Comunidade Europeia do Carvão e do Aço é criada tendo em vista a gestão comum destes 2 bens cruciais para o esforço de guerra.
(3) - note-se a referência a “Estados” no artigo 3º e em ambos os números do artigo 4º da Carta das Nações Unidas.
(4) - sendo essa dificuldade acrescida na Assembleia Geral, órgão em que é aplicado o princípio da igualdade entre os Estados, como veremos mais adiante.
(5) - em matérias da competência das Comunidades Europeias era a Comissão que detinha a incumbência de manter as relações com as organizações internacionais. Em matérias relacionadas com a Política Externa e de Segurança Comum o órgão competente para a representação era o Estado-Membro que ocupava a Presidência rotativa do Conselho. Esta rotatividade era igualmente um obstáculo à estabilidade das relações com Estados Terceiros.
(6) - note-se as referências às Nações Unidas nos artigos 3º/5, 21º/1 e 2, 42º/1 do Tratado da União Europeia e nos artigos 208º/2, 214º/7 e 220º/1 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
(7) - com a introdução de novidades como o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (artigos 18º e 27º/2 do Tratado da União Europeia), o Presidente permanente do Conselho Europeu (artigos 15º/5 e 6 do Tratado da União Europeia) e o Serviço Europeu para a Ação Externa (artigo 27º/3 do Tratado da União Europeia).
(8) - Resolução 3208 de 11 de Outubro de 1974 da Assembleia Geral das Nações Unidas.
(9) - alguns países perguntaram se algumas das prerrogativas que a UE obteria com a aprovação da proposta não seriam exclusivas dos membros das ONU. Caso assim fosse, exigia-se uma prévia revisão da CNU sob pena de violação da mesma, nomeadamente dos artigos 3º e 4º.
(10) - alguns países receavam que a operacionalização da proposta resultasse num destacar da UE e num consequente menorizar dos Estados mais pequenos. Esse receio aumentava com a introdução de um outro relacionado com a possibilidade de outras organizações e grupos internacionais virem no futuro exigir prerrogativas semelhantes às previstas na proposta.
(11) - através dessas alterações procurou-se responder a algumas das preocupações dos Estados. Veja-se, a título de exemplo, o parágrafo operativo 1º que reafirma que o estatuto de membro das Nações Unidas é reservado aos Estados e o parágrafo operativo 3º que procura criar um precedente que não feche a porta a outras organizações regionais que perseguem iguais prerrogativas, mas que contenha requisitos (como exigir que os Estados-Membros dessa organização regional tenham acordado que os representantes desta têm o direito de falar em nome da organização e dos seus Estados-Membros, excluindo as organizações que sejam representadas na Assembleia Geral por um dos seus Estados-Membros num sistema rotativo, como era o caso da UE antes do Tratado de Lisboa) que não tornem a aplicabilidade desse precedente excessivamente acessível.
(12) - França e Reino Unido enquanto membros permanentes mais os que são eleitos enquanto membros não permanentes. No corrente ano de 2019 o Conselho de Segurança é composto por mais 3 países Estados-Membro da UE, sendo eles a Bélgica, a Alemanha e a Polónia.
(13) - com vista a permitir a adesão de organizações regionais internacionais.
(14) - atente-se ainda ao facto de esta participação reduzida ocorrer em duas agências em cujos domínios a UE detém consideráveis competências.
(15) - no espaço de tempo entre o início e o mês de Setembro do ano de 2019 a UE já tinha realizado 24 intervenções no âmbito do Conselho de Segurança e 72 intervenções no âmbito da Assembleia Geral e de outros fóruns das Nações Unidas.
(16) - veja-se os seguintes dados: os 28 Estados-Membros da UE são responsáveis por perto de um terço do orçamento regular das Nações Unidas; A UE e os seus Estados-Membros são responsáveis por cerca de um quarto das contribuições voluntárias aos fundos e programas das Nações Unidas; em 2018 a Comissão Europeu contribuiu com mais de 2.9 bilhões de euros a projetos e programas de assistência externa das Nações Unidas.
(17) - incluindo a sua força nuclear. Isto, se o Brexit não resultar num processo de independência da Escócia, uma vez que é na Escócia que o Reino Unido detém a sua capacidade nuclear.
Bibliografia
. Guerra Martins, Ana Maria - Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia - Edições Almedina, 2018;
. Guerra Martins, Ana Maria - Manual de Direito da União Europeia - Edições Almedina, 2015;
. Luísa Duarte, Maria - União Europeia, Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Eurocomunitária - Edições Almedina, 2011;
. Luísa Duarte, Maria - Estudos Sobre o Tratado de Lisboa - Edições Almedina, 2012;
. Miranda, Jorge - Curso de Direito Internacional Público - Principia Editora, 2016;
. Wouters, Jan e Luise Chané, Anna - "Brussels meets Westephalia: The European Union and the United Nations";
. Serrano de Haro, Pedro Antonio - "Participation of the EU in the Work of the UN: General Assembly Resolution 65/276";
. "How does the EU work at the United Nations", disponível em https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/unga_factsheet_2019-2.pdf
Autor: David Alexandre Campos Sousa, Subturma 10, Aluno nº 26712
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