Desde cedo a construção europeia demonstrou interesse em expandir-se para os domínios da segurança e da defesa. A identificação de riscos específicos para a segurança europeia no pós-Segunda Guerra Mundial (1) parecia tornar inevitável a necessidade de uma conjugação de esforços entre os países europeus com vista a assegurar a segurança dos mesmos a nível interno e externo. Um primeiro passo nesse sentido foi a assinatura do Tratado que institui a Comunidade Europeia de Defesa a 28 de Maio de 1952. O fracasso deste projeto (2) é o primeiro símbolo da dificuldade acrescida da expansão da integração europeia para estes domínios, desde logo, pelo facto de estarem fortemente relacionados com questões de soberania. Mas outros motivos foram dificultando este processo, como o papel da Organização do Tratado do Atlântico Norte (doravante OTAN) (3) e a reiterada oposição de alguns Estados-Membros, sendo o maior exemplo o Reino Unido, à inclusão da defesa na construção europeia. Fruto destas dificuldades, os primeiros avanços significativos apenas são alcançados no final dos anos 90, tendo estes sido impulsionados pela Declaração de Saint Malo (4) e decididos nos Conselhos Europeus de Viena (Dezembro de 1998), Colónia (Junho de 1999) e Helsínquia (Dezembro de 1999). Dentro destes primeiros avanços destacam-se a integração das funções da União da Europa Ocidental (doravante UEO) (5) consideradas necessárias para que a União Europeia (doravante UE) desempenhe com eficácia as novas atribuições no âmbito das missões de Petersberg, a definição como “Objetivo Global” a criação de uma força de um máximo de 60000 homens, mobilizável em 60 dias e sustentável durante 1 ano e a criação de órgãos políticos e militares, inicialmente provisórios, como o Comité Político e de Segurança e o Comité Militar. Até à data da assinatura do Tratado de Lisboa (6), importa ainda ressalvar a aprovação da primeira Estratégia de Segurança Europeia em 2003 que elencava os principais desafios globais e ameaças para a UE (7). O Tratado de Lisboa trouxe muitas mudanças ao nível da Política Comum de Segurança e Defesa (doravante PCSD) como por exemplo, a previsão de estruturas e entidades previamente existentes (8), a possibilidade de esta poder conduzir-se a uma defesa comum (nos termos do artigo 42º/2 do Tratado da União Europeia, doravante TUE), o alargamento e atualização das missões de Petersberg e a possibilidade de estas poderem contribuir para a luta contra o terrorismo (artigo 43º/1 do TUE), a cláusula de “cooperação estruturada permanente” (artigos 42º/6 e 46º do TUE) e a “cláusula de assistência mútua”. É sobre esta última cláusula que me irei debruçar de seguida.
A “cláusula de assistência mútua” corresponde a uma inovação introduzida pelo Tratado de Lisboa e está prevista no artigo 42º/7 do TUE. Prevê, no caso de um Estado-Membro ser alvo de agressão armada no seu território, a prestação de auxílio e assistência por parte dos outros Estados-Membros e ressalva a necessidade de esta cooperação cumprir o Direito Internacional (9) e de respeitar o carácter específico da política de defesa de determinados Estados-Membros (10). Questão pertinente é saber o grau de semelhança entre esta cláusula e as cláusulas de defesa mútua estabelecidas nos artigos 5º do Tratado de Bruxelas (UEO) e do Tratado do Atlântico Norte (OTAN). Interpretando o artigo 42º/7 do TUE podemos chegar à conclusão que a utilização de meios militares é apenas uma das opções em aberto para os Estados-Membros cumprirem este dever de assistência e que caberá a cada Estado-Membro determinar que tipo e quantidade de meios está preparado a atribuir para tentar cumprir tal dever com o máximo de utilidade possível. Assim sendo, a cláusula em análise parece estar longe de uma cláusula de defesa mútua, o que não implica falta de utilidade (11) ou que a aplicabilidade da mesma não possa ir mais longe. De facto, a PCSD corresponde a uma área em que, fruto de se manter no controlo dos Estados-Membros, tem os seus avanços mais dependentes do empenho dos Estados-Membros do que nas alterações dos Tratados. Assim, um progressivo empenho no desenvolvimento da solidariedade política entre os Estados-Membros e nas capacidades e estruturas militares da UE terão o efeito de tornar a aplicabilidade da cláusula do artigo 42º/7 do TUE progressivamente semelhante à aplicabilidade de uma cláusula de defesa mútua. Tal desenvolvimento pode ser hoje considerado desejável e premente se considerarmos desafios como a possibilidade de enfraquecimento do funcionamento da OTAN face à recente política semi-isolacionista dos Estados Unidos da América (12).
De modo algo surpreendente, a “cláusula de assistência mútua” foi invocada pela primeira vez pela República Francesa no dia 17 de Novembro de 2015, na sequência dos ataques terroristas perpetrados em Paris nos dias 13 e 14 de Novembro de 2015. A surpresa reside no facto de os Tratados preverem um outro preceito aparentemente mais adequado para os acontecimentos em causa. Falo da “cláusula de solidariedade”, prevista no artigo 222º do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia (doravante TFUE), e que cumpre distinguir da analisada “cláusula de assistência mútua”. A “cláusula de solidariedade” prevê, no caso de um Estado-Membro ser alvo de um ataque terrorista ou de uma catástrofe natural ou de origem humana, uma atuação solidária conjunta da União e dos restantes Estados-Membros com o objetivo da prestação de assistência. A assistência, que pode incluir meios militares, pode ter um carácter preventivo e de proteção (das instituições democráticas e da população civil) de eventuais ataques terroristas, nos termos do artigo 222º/1/a) do TFUE. Apesar dos distintos âmbitos de aplicação, podemos encontrar semelhanças entre as duas cláusulas, desde logo, o facto de ambas serem fiéis manifestações da solidariedade política entre os Estados-Membros prevista no artigo 24º/3 do TUE.
Notas de Rodapé
(1) - a ampliação militar dos regimes comunistas, especialmente da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, e o temor, por parte de algumas personalidades políticas de então, face à possibilidade de a Alemanha Ocidental voltar a usufruir de forças militares sem controlo europeu.
(2) - com a recusa de ratificação por parte da Assembleia Nacional Francesa.
(3) - A Organização do Tratado do Atlântico Norte nasceu a 4 de Abril de 1949 com a assinatura do Tratado do Atlântico Norte; criou uma aliança militar que é hoje o fundamento de defesa coletiva de 22 Estados-Membros da União Europeia; esta situação é reconhecida e respeitada pelos Tratados, nos termos do artigo 42º/nº2/2º parágrafo do Tratado da União Europeia; esta situação criou e cria obstáculos à criação e consolidação da Política Comum de Segurança e Defesa pelo facto de esta necessitar de respeitar simultaneamente as especificidades das políticas de defesa dos Estados-Membros que são membros da Organização do Tratado do Atlântico Norte e dos Estados-Membros que assumem uma posição de neutralidade.
(4) - que data de 4 de Dezembro de 1998, tendo sido realizada pela França e pelo Reino Unido. Apesar deste inesperado espírito impulsionador do Reino Unido, é importante referir que este nunca abandonou em absoluto o seu estado natural de reticência para com o alargar da integração europeia em geral e nestes âmbitos em particular.
(5) - formalmente estabelecida a 23 de Outubro de 1954 correspondia a uma organização de cooperação e defesa; a partir dos anos 80, fruto da então praticamente inexistente política de defesa da União Europeia, serviu como local de cooperação a este nível entre os seus membros; as suas funções e tarefas foram sendo transferidas para a União Europeia o que motivou a sua extinção a 30 de Junho de 2011.
(6) - 13 de Dezembro de 2007.
(7) - esta estratégia foi reforçada em 2008 com o Relatório sobre a Execução da Estratégia Europeia – Garantir a Segurança num Mundo em Mudança; já em 2016 foi apresentada a Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia.
(8) - como o Comité Político e de Segurança, previsto no artigo 38º do Tratado da União Europeia, e a Agência Europeia de Defesa, prevista nos artigos 42º/3 e 45º do Tratado da União Europeia.
(9) - especificamente o artigo 51º da Carta das Nações Unidas respeitante à necessidade de as ações realizadas no âmbito do direito de legítima defesa, independentemente de serem exercidas em termos individuais ou coletivos, terem de ser comunicadas ao Conselho de Segurança e de respeitar a sua autoridade e o papel que lhe é reservado na Carta das Nações Unidas.
(10) - aqui se manifesta a já referida necessidade de a Política Comum de Segurança e Defesa necessitar de respeitar simultaneamente as especificidades das políticas de defesa dos Estados-Membros que são membros da Organização do Tratado do Atlântico Norte e dos Estados-Membros que assumem uma posição de neutralidade.
(11) - corresponde a um importante corolário da solidariedade política entre os Estados-Membros prevista no artigo 24º/3 do Tratado da União Europeia. Para além disso, corresponde a um mecanismo da Política Comum de Segurança e Defesa despoletado e focado diretamente na segurança interna dos Estados-Membros e por consequência dos seus cidadãos, tornando-se especialmente relevante para estes, aproximando-os da União Europeia e das suas políticas.
(12) - que se iniciou com a eleição de Donald Trump para o cargo de Presidente dos Estados Unidos da América em 2016. A continuação de tal política semi-isolacionista estará, muito provavelmente, dependente dos resultados das eleições presidenciais de 2020.
Bibliografia
. Guerra Martins, Ana Maria – Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia - Edições Almedina, 2018;
. Guerra Martins, Ana Maria – Manual de Direito da União Europeia - Edições Almedina, 2015;
. Luísa Duarte, Maria - União Europeia, Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Eurocomunitária - Edições Almedina, 2011;
. Luísa Duarte, Maria – Estudos Sobre o Tratado de Lisboa - Edições Almedina, 2012;
. Miranda, Jorge – Curso de Direito Internacional Público - Principia Editora, 2016;
. Koutrakos, Panos - "The role of law in Common Security and Defense Policy: functions, limitations and perceptions";
Sites Consultados
Autor: David Alexandre Campos Sousa, Subturma 10, Aluno nº 26712
Sem comentários:
Enviar um comentário