A
Estratégia Global da União Europeia começou em Dezembro de 2013, com a
solicitação do Conselho Europeu à Alta Representante, com a finalidade de
avaliar o impacto das eventuais mudanças no sistema internacional face à União.
Quanto ao documento que avaliaria a incidência dessas transformações, cabe
referir que os estados participaram essencialmente, ao nível ministerial e
parlamentar, assim como a Comissão e o Parlamento. A destacar o papel da Alta Representante
da altura – Catherine Ashton e, posteriormente, Federica Mogherini[1], e o apoio da Divisão de
Planeamento Estratégico do Serviço Europeu para a Acção Externa e do Instituto
de Estudos de Segurança da União Europeia.
Contextualizando,
a Estratégia Europeia de Segurança, que data de 2003 é substituída pela
Estratégia Global, sendo estas distintas: ao passo que na Estratégia Europeia
de Segurança se referia que a “Europa nunca foi tão próspera, tão segura
e tão livre”, na Estratégia Global salienta-se a urgência “de uma Europa mais
forte”.
No
que concerne ao conteúdo da EUGS, esta pressupunha uma responsabilidade e
cooperação conjuntas, assentes numa parceria externa com outros intervenientes,
tendo em vista prioridades como a segurança interna da Europa, a democracia, a
prosperidade, o ambiente e uma ordem mundial, de Estado de Direito, assente na
protecção dos direitos fundamentais dos cidadãos. Numa óptica de partilha de
interesses e de responsabilidade, a acção conjunta permitiria alcançar um
resultado positivo para ambas as partes. O multilateralismo e uma ordem
jurídica global assente no direito das Nações Unidas, são vistos como “a única
garantia para a paz e segurança dentro e fora da União”[2],
e segundo Juliane Schmidt[3], em muito beneficia a UE
com o envolvimento com países terceiros e com potências emergentes, dado que
evita a marginalização e a fragmentação dos esforços multilaterais que só
enfraquecem o sistema internacional de governação global e o papel da UE.
No
que concerne à prioridade de acção externa da União, que se prende com a
resiliência social e dos Estados, cujas medidas passam pela promoção do diálogo
e do respeito pelos direitos humanos no caso de Estados autoritários, Annegret
Bendiek[4] defendeu a mudança de
paradigma na Política Externa e de Segurança Comum da União assente na
resiliência. A este propósito, cabe referir que a Estratégia Global estabelece
padrões elevados para resiliência dos membros e dos estados vizinhos, assentes
na capacidade de defesa contra ataques, de reparação de danos e de construção
de estruturas fortes o suficiente para evitar que tais situações ocorram.
Apesar
da capacidade da União para actuar de forma autónoma ser fundamental, a
cooperação desta com a NATO também o é, veja-se o acordo estabelecido entre
ambas em Março de 2003 – Berlim Plus Agreement - no qual se concedeu à
União autorização para usufruir dos recursos e capacidades da NATO no âmbito
das suas operações militares. Mais, se tivermos em consideração as declarações
de Julho e Dezembro de 2016, conclui-se, indiscutivelmente, que o território da
União só pode ser defendido de forma eficaz se esta cooperar com a NATO. Outro
factor a favor desta cooperação prende-se com a Política Comum de Segurança e Defesa[5] – que permite à União
assumir um papel de liderança nas operações de manutenção da paz e prevenção de
conflitos[6], bem como o fortalecimento
da segurança internacional, e sendo a PCSD exclusivamente orientada para
ameaças externas, e sendo a NATO uma aliança defensiva, a defesa nacional é uma
prioridade.
Neste
sentido, não deve a União cortar relações com a Rússia, estreitando também
relações com o Conselho da Europa e com a Organização para a Segurança e Cooperação
na Europa para garantir a manutenção da segurança, assim como manter a sua
parceria transatlântica com a NATO[7], os EUA, o Canadá, a América
Latina, as Caraíbas e a Ásia.
A
implementação das relações da União com a América Latina constitui um desafio à
acção externa da União, e nesse sentido, Joren Selleslaghs[8] chegou a propor quatro
áreas que permitiriam estreitar relações entre a União e a América Latina. A ideia
era estabelecer uma comunidade partilhada de desenvolvimento, na qual a União
não recorreria à América Latina para reclamar ajuda ao desenvolvimento ou
assistência técnica, mas enquanto parceiros em pé de igualdade, visto que não
seria só a Europa a ganhar com esta parceria, pois a América Latina também
teria bastante interesse em certos aspectos que se encontram desenvolvidos na
Europa; face ao reduzido investimento da América Latina na pesquisa,
desenvolvimento e inovação tecnológica, sugere que a União continue a investir
nessa área[9]; neste sentido, deveria a
União potenciar o acesso à América Latina de iniciativas e programas nesta
área. No plano da gestão de crises, dado o papel de liderança assumido pela
União em matéria de segurança internacional, e os seus escassos recursos e
capacidades, as parcerias estabelecidas é que têm garantido uma actuação rápida
e eficaz[10],
sendo alguns dos parceiros provenientes da América Latina. Quanto à
revitalização da dimensão inter-regional, a parceria da União com a América
Latina não passaria por uma actuação bilateralizada, sendo inclusive defendido
no domínio do combate ao crime organizado face à necessidade de uma maior
eficácia a nível inter-regional, a criação de novas formas de cooperação entre
a Europol e a Ameripol, no sentido de combater o crime organizado.
Para
que os objectivos da Estratégia sejam atingidos, exige-se credibilidade, isto
é, investimento na política externa em várias áreas[11] que
implicam um elevado investimento na segurança, impossível de garantir com
programas nacionais; capacidade de reacção, que implica rapidez e flexibilidade
nas relações entre os vários parceiros, exigindo-se para tal uma mudança na
diplomacia – no âmbito da PCSD, como anteriormente referido –, no
desenvolvimento e o investimento na acção externa; a coesão, que tem sido
trabalhada com as inovações institucionais, nomeadamente, com o Tratado de
Lisboa – que criou o duplo cargo de Alto Representante e Vice-Presidente da
Comissão Europeia e do Serviço Europeu para a Acção Externa, bem como com um
SEAE forte – que não só apoia o Alto Representante na condução da política
externa e de segurança da União, gere as relações diplomáticas e as parcerias
estratégicas com países que ainda não integrem a União, como colabora com os
serviços diplomáticos nacionais da União, designadamente, as Nações Unidas.
A
propósito Tratado de Lisboa, este veio
gerar alterações na PCSD, designadamente, com a introdução de uma cláusula de
ajuda e assistência mútua, nos termos do artigo 42º, número 7, do Tratado da
União Europeia, uma cláusula de solidariedade[12], nos termos do artigo
222º do Tratado da União Europeia, bem como uma lógica de cooperação permanente
a nível militar[13],
presente no artigo 42º e 46º, do Tratado da União Europeia.
Procedendo
agora a uma análise da natureza da Estratégia Global e aos seus pontos fortes e
fracos, começaria por referir a questão de a estratégia ter sido adoptada[14] perante uma
multiplicidade de factores, que surgem como uma solução para esses problemas,
na óptica de Félix Arteaga[15], mas que também podem ser
vistos como condicionantes à construção da Estratégia e ao alcance dos seus
objectivos, conforme defendeu Rafael García Pérez[16]. O Brexit é o factor mais
impactante, dada a fragilidade e a incerteza e o facto de ser considerado o
principal actor europeu na Estratégia Global[17], mas também os processos
eleitorais, nos EUA, na Alemanha e na França. Não obstante, com a saída do
Reino Unido da UE, as competências estratégicas e militares da União ficam,
inevitavelmente, abaladas[18].
Uma
outra crítica à Estratégia prende-se com a ausência de classificação hierárquica
das prioridades da União, para além do facto de as medidas que se consideram adequadas
a atingir os objectivos a que a União se propõe não se encontrarem elencadas.
Esta imprecisão ligada ao seu espírito vago, para alguns autores é inevitável.
No entanto, Félix Arteaga[19] justifica-o com a
dependência dos Estados-Membros (e das suas políticas de segurança nacional) para
a concretização dos objectivos que reclamam a existência de recursos para a
acção externa.
Tendo
em conta que a União não pode ser comparada com as principais potências e que não
se encontra ao nível destas - visto que não é autónoma nem estratégica - talvez
seja injusto criticar a sua abordagem, a sua metodologia e as estratégias
nacionais escolhidas. Aliás, se tentarmos determinar a natureza da Estratégia
Global, e tal como defende Félix Arteaga, é inevitável não concluirmos que se
trata de uma aspiração em vez de algo que implica uma efectiva transformação,
dada a sua fragilidade quanto à vinculação que seria desejável. Faltam, pois, mecanismos
coercitivos que obriguem os Estados-Membros a compatibilizarem as suas
propostas nacionais com as propostas europeias, ainda que tal não signifique, necessariamente,
um incumprimento por parte dos Estados-Membros ou uma incompatibilidade entre
as propostas nacionais e as propostas europeias.
É
precisa conexão entre as relações externas e internas, sob pena da não
conformidade afectar a implementação da Estratégia, na qual o que se pretende é
averiguar o que poderá a dimensão interna fazer pela dimensão externa em
matéria de segurança e defesa. Quanto à competência nessa matéria, e que releva
para a margem de decisão no que respeita à cooperação na dimensão externa e na
dimensão interna de segurança, cabe referir que a mesma pertence aos Estados-Membros
por um lado, e à Comissão (que detém poderes, planos de acção e estratégias
quanto ao espaço de liberdade, segurança e justiça), e ao Serviço Europeu para
a Acção externa, por outro.
Críticas
mais justas se poderiam fazer à Estratégia em matéria de segurança, como o
facto da proposta de acção externa não ter em consideração a situação interna
da União; em matéria de defesa, e no que toca à Estratégia de 2003, na qual não
estava explícita a finalidade por detrás da actuação das forças militares, nem tão
pouco de que forma o faria, dada a existência de diferenças no uso da força,
inerentes à própria cultura estratégica de cada estado[20]. De lamentar que na nova Estratégia
esta crítica tenha de se manter, aliada mais uma vez à questão da falta de materialização.
Ainda assim, a estratégia não estabelece prazos para alcançar os seus
objectivos, nem prevê a criação de procedimentos de avaliação que permitam
analisar o progresso, uma crítica de Ana Guerra Martins (e de outros autores)[21].
A
acrescentar a estas críticas, um aspecto referido por Rafael García Pérez (e
que anteriormente tratei a propósito das prioridades da Estratégia) é a
resiliência, que constituiria um princípio em que a Estratégia assentaria e que,
mais uma vez, deveria ter apresentado uma “definição mais rigorosa e precisa”,
apesar da sua importância associada à substituição de um “poder transformador e
de promoção da democracia antes atribuído à União”[22].
Porém,
as crises internas relacionadas com a imigração descontrolada, os actos terroristas
e a incerteza quanto ao futuro da União são também de salientar. Vários autores[23] referem a quebra da
promessa de criação de uma “estratégia sectorial” como guia para o seu
desenvolvimento, ainda que tenha sido possível garantir o apoio da Comissão e
do Conselho Europeu para a implementação das propostas apresentadas, sem que
para tal fosse tecido um juízo face às ameaças à segurança e à defesa[24]. Outra questão referida
anteriormente e que constitui uma condicionante à concretização das prioridades
da Estratégia prende-se com o financiamento, dado que se encontra dependente
dos orçamentos dos Estados-Membros participantes, apesar de se poder considerar
que tem havido maior abertura nesse sentido e que o investimento na segurança e
na defesa tem aumentado.
Por
fim, uma nota de actualização referente aos anos 2017 e 2018, que foram relevantes
para a implementação da PCSD. Verificaram-se diversos progressos na PCSD, nos domínios
da segurança e da defesa, através de vários projectos e programas.[25] Actualmente, destacam-se
vários organismos, resultantes da junção entre a Estratégia Global para a
Política Externa e de Segurança da UE, o Plano de Implementação para a
Segurança e Defesa e o Plano de Acção de Defesa, nomeadamente: o Plano de
Desenvolvimento de Capacidades, realizado em 2018, e que implica a cooperação com
os Estados-membros participantes e conta com o auxílio do Comité Militar da UE;
a Cooperação Estruturada Permanente, que permite a cooperação entre os Estados-Membros
da UE que tenham interesse nesta, desenvolvendo capacidades de defesa e reforçando
a capacidade da UE, a protecção dos cidadãos da UE, bem como a eficácia das
despesas com a defesa; o Fundo Europeu de Defesa, estabelecido em 2017, tendo
em vista o aumento do investimento nacional na área da investigação da defesa.
[1] Frederica Mogherini é também Vice
Presidente da Comissão Europeia e Chefe da Agência Europeia de Defesa.
[2] Ana Guerra Martins, “Os Desafios
Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia”, Lições de Direito
Internacional Público II, 2018, Almedina.
[3] Juliane Schmidt, “The EU’S
Multilateralism as Proactive Enganement”, in BALAZS
UJVARI (ed.), The EU Global Strategy: going beyond effective
multilateralism?, Europe Policy Centre, June 2016, p. 14-16 – que
considera, à semelhança de Ana Guerra Martins, que o investimento nos
parceiros, desde que equiparados, permitem transformar o sistema num sistema
mais eficaz. No âmbito dos desafios ao multilateralismo, a crítica de Schmidt
vai no sentido de ser necessária maior proactividade por parte da UE, não só
com países terceiros, como também com organizações internacionais, embora não
deixe de reconhecer que a União tem potencial para se tornar pioneira na
reforma do sistema; uma forma de evitar o risco de fragmentação é a cooperação
com potências emergentes, pois, não obstante o facto de a União não ser o único
actor na cena internacional, esta tem um papel activo que deve desempenhar,
decidindo-se pelo bloqueio ou pelo progresso do sistema de governação global.
[4] Annegret Bendiek, “A Paradigm Shift in the EU’S Common
Foreign and Security Policy: From Transformation to Resilience”, SWP Research
Paper, 2017, p. 14-19.
[5] Sobre a Política Comum de
Segurança e Defesa: www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pt/FTU_5.1.2.pdf
(2019).
[6] Quanto à actuação da União perante
conflitos, prevê-se a promoção do acesso à ajuda humanitária de bens e serviços
básicos, devendo após o seu término apoiar eventuais acordos políticos.
[7] Jochen Rehrl, Handbook CSDP –
The Common Security and Defence Policy of the European Union, vol. I, 3ª
ed., Viena, 2017, p. 26. A cooperação entre a União e a NATO constitui um
objectivo, em 6 de Dezembro, com a adopção de um conjunto de propostas pelo
Conselho da UE e os Ministros dos Negócios Estrangeiros da NATO.
[9] À semelhança do que tem feito nos
últimos anos através de programas como Horizon 2020, Knowledge and
Innovation Communities and European Fund for Strategic Investments.
[10] A este propósito, e após a Cimeira
de Bratislava, em 14 de Novembro de 2016, estabeleceram-se como prioridades o
reforço da capacidade da União em responder às crises, nomeadamente a crises de
vizinhança. Foram também, a 30 de Novembro de 2016, assumidos novos objectivos,
que consistiam na assunção de mais responsabilidades no domínio da segurança e
da defesa, assim como novos instrumentos financeiros tendo em vista apoiar os
Estados-Membros e a indústria de defesa europeia.
[11] Nomeadamente, as áreas referentes
à investigação, às alterações climáticas, às infraestruturas, à mobilidade, ao
comércio e à diplomacia.
[12] Esta cláusula de solidariedade aplica-se
em situações de catástrofes (naturais ou humanas) e ataques terroristas.
[13] Vítor
Rodrigues Viana, Carlos Gaspar, Ana Santos Pinto, “Reflexões sobre a Nova Estratégia
Global da União Europeia para a Política Externa e de Segurança”, Instituto da
Defesa Nacional – Policy Paper 8/2016. A cooperação permanente
consistia numa cooperação mais estreita e mais estável entre os Estados-membros
que o pretendam e numa capacidade ao nível militar – p. 10. Vide o preenchimento
das condições elencadas no Protocolo 10, adjunto ao Tratado de Funcionamento da
UE.
[14] Como referido anteriormente, a
Estratégia foi adoptada pelo Conselho, com participação da Comissão, dos Estados
e do Parlamento.
[17] O Reino Unido contribui para a
maioria das missões da Política de Segurança Comum e Defesa, bem como da
Agência Europeia de Defesa.
[18] No entanto, um aspecto curioso e
que é referido por Rafael García Pérez (e defendido pela França e pela
Alemanha), está relacionado com a possibilidade de os Estados-Membros sugerirem
“iniciativas de fortalecimento e aprofundamento da cooperação europeia em
matéria de defesa” o que se verificou em Setembro de 2016, com a apresentação
de uma proposta nesse sentido pelo eixo franco-alemão. A cooperação entre a
Alemanha e a França é um ponto positivo, na medida em que a questão das
insuficiências militares, transversais aos vários países da União, só podem ser
colmatadas em conjunto, tal como referido anteriormente.
[20] Esta crítica também é transversal
à de Rafael García Pérez, que também questiona a ambiguidade no conceito de “autonomia
estratégica da UE”, havendo uma indefinição quanto aos mecanismos
utilizados para a alcançar e que relações seriam estabelecidas com os EUA ou
com a NATO.
[21] Ana Guerra Martins, “Os Desafios
Contemporâneos…”, justifica as fragilidades na implementação pela “própria
natureza da União pela dependência dos Estados-membros”, p. 395.
[22] Rafael García Pérez, apesar das
críticas que tece à Estratégia Global, enalteceu os seus pontos fortes: “a
visão objectiva e nada complacente do contexto da segurança regional e
internacional com que a UE se confronta, a exigir uma reacção imediata,
coerente, economicamente capaz e temporalmente sustentada por parte da União e
dos seus estados-membros; a confirmação do compromisso da UE com a manutenção
de uma ordem internacional assente em normas e instituições multilaterais; a
moderação do discurso dominante legitimador da política externa da UE,
responsável pela perda de credibilidade e aceitação a nível internacional”.
[23] Félix Arteaga, “European defence
between the Global Strategy…”
[24] Apesar de o Tratado Sobre o
Funcionamento da União Europeia dispor no artigo 222º, número 4, que o Conselho "procede a uma avaliação periódica das ameaças com as quais a União se
confronta", tal ainda não se verificou quanto à segurança interna ou
externa.
[25] Para um maior desenvolvimento
acerca dos “anos cruciais”: https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pt/FTU_5.1.2.pdf ; https://www.eurodefense.pt/estrategia-global-politica-externa-e-de-seguranca-da-eu/
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www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pt/FTU_5.1.2.pdf(2019) – 15/10/2019
Mariana Bernardo Catalino (24895)
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