A Democracia e as Relações Externas da União Europeia

    Ana Carolina Godinho Neves, aluna n.º 56901 da FDUL
      No âmbito deste pequeno trabalho, importa, em primeiro lugar, delimitar o conceito de democracia.

Nas palavras do Professor Jorge Miranda[1], democracia pode entender-se como “a forma de governo em que o poder é atribuído ao povo, à totalidade dos cidadãos (…) e em que é exercido de harmonia com a vontade expressa pelo povo, nos termos constitucionalmente prescritos. (…) Democracia exige exercício do poder pelo povo, pelos cidadãos, em conjunto com os governantes; e esse exercício deve ser atual, e não potencial, deve traduzir a capacidade dos cidadãos de formarem uma vontade política autónoma. Mais: democracia significa que a vontade do povo, quando manifestada nas formas constitucionais, deve ser o critério de ação dos governantes.” Segundo o referido Professor[2], a democracia é assente nos valores de igualdade e liberdade, sendo que esse último valor acaba por se tornar também num limite à democracia: “É porque todos os seres humanos são livres e iguais que devem ser titulares de direitos políticos e, assim, interferir conjuntamente, uns com os outros, na definição dos rumos do Estado e da sociedade em que têm de viver. É porque todos são dotados de razão e de consciência (…) que eles são igualmente chamados à participação cívica, capazes de resolver os seus problemas não pela força, mas pelo confronto de ideias e pelo seu sufrágio pessoal e livre. A liberdade revela-se, portanto, do mesmo passo, fundamento e limite de democracia. Revela-se fundamento, visto que a participação na condução dos destinos comuns pressupõe a liberdade. E revela-se limite, visto que a democracia não pode pôr em causa a liberdade, e a maioria é sempre maioria de conjuntura, não maioria definitiva, pronta a esmagar os direitos da minoria.”

Evidentemente, Portugal, tal como todos os Estados Membros, usufrui deste Princípio, algo que está espelhado por toda a Constituição da República Portuguesa.

Passemos ao próximo passo: qual a relação entre democracia, a União Europeia e as relações externas desta?

É de referir que ainda antes dos Tratados a democracia já tinha sido afirmada, portanto, a UE foi criada sobre esse, entre outros, valor.

No TUE, a importância dada à democracia é logo visível pelo preâmbulo do TUE: “INSPIRANDO-SE (…) democracia”; “CONFIRMANDO o seu apego aos princípios da (…) democracia, (…)”.

De seguida, o art.2º TUE, manifestação da identidade da UE, enumera vários valores nos quais a UE se fundamenta e um deles é a democracia, sendo que todos os valores aí enumerados são partilhados por todos os Estados Membros.

Chegados a este ponto, é seguro afirmar que a democracia é para a UE tanto Princípio como valor.

De acordo com a autora Alexandra Timmer[3], o Tratado de Lisboa tem 3 tipos de Princípios democráticos. No art.9º TUE temos a igualdade democrática que dispõe que todos os cidadãos são tratados de forma igual. No art.10º TUE temos a democracia representativa, na medida em que os cidadãos estão representados no Parlamento Europeu, os EM representados no Conselho Europeu e Conselho, “democraticamente responsáveis perante os cidadãos” e em terceiro lugar, temos a democracia participativa, visível no arts.10º/3 e 11º/4 TUE e 24ºTFUE, em que se estipula a iniciativa dos cidadãos. Não são esses os únicos Princípios Democráticos presentes no TUE, a transparência, visível nos arts.11º/2 e 15º TFUE e a deliberação, são outros exemplos.

A democracia é, portanto, um conceito vastíssimo que tem várias vertentes.

A democracia para a UE não é só valor e Princípio, porquanto devemos atender ao art.3º/1 TUE + 21º/1 TFUE, ou seja, a democracia é também um objetivo da UE, pois esta tem como objetivo promover os seus valores e à luz do último artigo referido, tem como objetivo promover a democracia em todo o mundo, isto é, e nas palavras da Professora Ana Maria Guerra Martins[4]: “A União não só deve procurar internamente observar o valor da democracia, (…), como também deve promover este valor através do desenvolvimento de relações e da constituição de parcerias com os países terceiros e organizações internacionais, regionais ou mundiais que partilhem os mesmos princípios (artigo 21.º, n.º1, para. 2.º, TUE). Ou seja, a democracia, além de valor e princípio, é também encarada como um dos objetivos da ação externa da União, o que resulta claramente do art.21.º, n.º2, alínea b), TUE. Segundo este preceito, na definição e prossecução das políticas comuns e ações, a União diligencia no sentido de assegurar um elevado grau de cooperação em todos os domínios das relações internacionais, a fim de consolidar e apoiar a democracia.” Tal como afirma o Professor Fausto de Quadros[5] “Foi assim que as Comunidades nunca encararam a hipótese de terem como membros Portugal e a Espanha enquanto eles viviam sob regimes autoritários; foi assim que a própria Grécia viu as negociações para a sua adesão interrompidas durante a ‘ditadura dos coronéis’, de 1975 a 1980; é assim que a União tem condenado, de modo igual, todas as ditaduras que ainda subsistem pelo mundo fora (…); e tem sido assim que o respeito pela Democracia, em toda a sua extensão, tem constituído um dos requisitos exigidos para a adesão de novos Estados (artigo 49.º, par.1, UE).”

Ao longo dos anos a União Europeia tem trabalhado para promover e consolidar a democracia no mundo. [6]Em 2009, o Conselho delineou nova estratégia para apoiar a democracia através de uma abordagem personalizada, isto é, adequou as medidas aos países, isto é o chamado Programa de Ação. A agenda da Comissão para 2011 reforçou o facto de as democracias serem apoiadas. Nesse mesmo ano, foram oferecidos incentivos económicos aos países dispostos a adotar reformas políticas. No Quadro Estratégico e no Plano de Ação para os Direitos Humanos e a Democracia adotados pelo Conselho dos Negócios Estrangeiros em 2012 mais uma vez a UE reforçou que está nos seus planos a promoção desta causa. Em Julho de 2015 foi adotado um novo Plano de Ação para o período 2015-2019 com o objetivo de apoiar a democracia.

A UE criou vários instrumentos cujo objetivo é financiar projetos que promovam, entre outros princípios, a democracia.

São esses o Instrumento Europeu para a Democracia e Direitos Humanos (IEDDH), o Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV), o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD), o Instrumento Europeu para Estabilidade e a Paz (IEP), o Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) e em 2012 foi instituído o Fundo Europeu para a Democracia.

Outra nota interessante é que o Parlamento Europeu é a Instituição mais empenhada em promover e consolidar a democracia, pois está constantemente a participar em atividades relacionadas com essa causa e até foi criado o Grupo de Apoio à Democracia e de Coordenação Eleitoral, que costuma reunir uma vez por mês e é composto por 15 deputados do Parlamento Europeu e que tem como presidentes o presidente da Comissão dos Assuntos Externos e o da Comissão do Desenvolvimento do Parlamento. A sua missão é promover a democracia fora da UE e garantir a transparência e seriedade nos processos eleitorais.

Dito isto, é percetível que a UE de facto trabalha no sentido de estender a democracia ao resto do mundo, ou seja, a preocupação da UE com este assunto é real e assenta em financiamentos a países que estejam dispostos a mudar e também em palestras, conferências, isto é, na sensibilização, algo que é de extrema importância.

Muitas dessas medidas são algo condicionalistas, isto é, de forma a alcançar o seu objetivo, a UE tem adotado políticas de condicionalidade: [7]“A condicionalidade é, frequentemente, utilizada pela União nos seus acordos externos, nomeadamente de associação, nos acordos de preferência comercial, nos acordos de cooperação e ajuda ao desenvolvimento, no reconhecimento diplomático de novos estados e em todo o processo de adesão à União. Todas estas formas de vinculação externa da União Europeia, dão corpo ao seu papel normativo na cena internacional.”.

Essa condicionalidade pode ser definida como [8]“uma relação estabelecida entre uma prestação estado ou estado ou organização – estado, mediante a satisfação, por parte do estado receptor, de alguns condicionalismos impostos pelo estado dador da prestação (…)” e pode ser positiva, na medida em que se refere à concretização de medidas ou negativa, na medida em que se amaça com a não prestação em caso de não cumprimento das medidas condicionais.

A UE adotou este tipo de política aquando da abertura aos países de leste, de forma a que regimes totalitários não voltassem a surgir. Mais tarde, essa política foi alargada a todas as vinculações contratuais da UE com países terceiros, nomeadamente em acordos de adesão, cooperação para o desenvolvimento, acordos comerciais e política de sanções.

Contudo, a atuação externa da União é muitas vezes criticada. A crítica mais frequente relaciona-se com o facto de a UE se intrometer na soberania dos Estados [9]“Esta é sobretudo uma questão que toca no clássico problema dos limites da soberania e, sobretudo, na discussão sobre o direito da comunidade internacional a, em nome de determinados valores, declarados universais, sobrepor-se à jurisdição soberana de um estado e, neste caso, a negar, não o direito à inviolabilidade do seu território, mas o direito de um estado decidir livremente a sua forma de regime político, o que, como se sabe, é uma das prerrogativas internas da soberania. É exactamente na não universalidade dos valores, que os defensores do chamado relativismo cultural se baseiam para negar qualquer tipo de ingerência.”

Sendo assim, o condicionalismo positivo é normalmente utilizado em vez do negativo, porquanto o positivo é menos intrusivo na soberania, além disso, é menos provável o atingimento da sociedade civil.

Outros dos problemas da promoção da democracia no exterior foram apontados pela autora Alexandra Timmer[10]: o conceito de democracia é muito vasto “(…) is an ‘aspiration’ that is not defined (…)”  e a introdução do conceito “deep democracy”[11] não veio ajudar, pois este conceito também é bastante vasto e depende do contexto, visto que apesar de ter sido elaborado lista[12] dos elementos que juntos constroem esse conceito, a lista tem de ser alterada à medida que os anos avançam.

Concluindo, parece-me que apesar de a atuação da UE não poder colidir “com os direitos de Estados terceiros provenientes do direito internacional, como o direito à autodeterminação nem pode consistir na imposição de um qualquer modelo político, económico ou social, incluindo o modelo europeu”[13] e apesar de as críticas feitas à sua atuação sugerirem isso mesmo, a verdade é que a democracia assenta na liberdade e todos os povos devem poder saborear a liberdade, pelo que a atuação da UE, pelo menos na minha opinião, apresenta-se tanto correta como extremamente necessária, isto é, o objetivo constante do art.21º/1 TUE é muito nobre e de louvar, desde que esse seja prosseguido sem haver repressão aos direitos dos Estados terceiros. Utilizando as medidas condicionalistas positivas (ao invés das negativas) não há intrusão abusiva, ora tomemos os seguintes exemplos: pode ser membro da UE o Estado que adotar a democracia (além de ter de preencher muitos outros requisitos); ajuda financeira aos Estados que estejam dispostos a adotar reforma política, no sentido da democracia. Parece-me que, nesses casos as críticas feitas à UE enfraqueceriam bastante. Sendo assim, parece-me que a ação externa da União está no caminho certo precisando apenas de pequenos afinos.

Notas de Rodapé:

[1] Miranda, Jorge, Constituição e Democracia, págs.10 e 11. Artigo acessível através do seguinte website: http://s.oab.org.br/arquivos/2017/03/jorge-miranda-07-03-constituicao-e-democracia.pdf

[2] Miranda, Jorge, Obra citada, pág.34.

[3] Timmer, Alexandra e outros, “EU human rights, democracy and rule of law; from concepts to practice”, Frame – Fostering Human Rights among European Policies, Dezembro 2014, págs.40 e 41.

[4] Martins, Ana Maria Guerra (2018), Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia (Lições de Direito Internacional Público II), Almedina, Coimbra, pág.98.

[5] Quadros, Fausto de (2004), Direito da União Europeia – Direito Constitucional e Administrativo da União Europeia, Almedina, Coimbra, págs.100 e 101.

[6] A informação que se segue foi retirada do website oficial da União Europeia: http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/166/promocao-da-democracia-e-observacao-de-eleicoes

[7] Ferreira, Maria João Militão (2005), A Política Externa da União – Uma Reflexão Sobre a União Europeia Como Actor Internacional, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, Lisboa, pág.337.

[8] Ferreira, Maria João Militão, obra citada, pág.338.

[9] Ferreira, Maria João Militão, obra citada, pág.339.

[10] Timmer, Alexandra, obra citada, pág.46.

[11] Este conceito surgiu pela primeira vez nas respostas da Alta Representante dos Negócios Estrangeiros e Política de Segurança Catherine Ashton aos eventos do Egipto e Turquia de 2011.

[12] “The renewed ENP describes the following elements of deep democracy: - ‘free and fair elections; - freedom of association, expression and assembly and a free press and media; - the rule of law administered by an independent judiciary and right to a fair trial; - fighting against corruption; - security and law enforcement sector reform (including the police) and the establishment of - democratic control over armed and security forces’. Later reviews of the ENP added several elements to the list (although these elements were also already mentioned in the 2011 document): - civil society - gender equality - anti-discrimination.”

[13] Martins, Ana Maria Guerra, obra citada, pág.98.

Webgrafia:

http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/166/promocao-da-democracia-e-observacao-de-eleicoes - 23/11/2019

http://www.europarl.europa.eu/globaldemocracysupport/en/home/democracy-group.html - 23/11/2019

Bibliografia:

• Ferreira, Maria João Militão (2005), A Política Externa da União – Uma Reflexão Sobre a União Europeia Como Actor Internacional, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, Lisboa;
• Martins, Ana Maria Guerra (2018), Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia (Lições de Direito Internacional Público II), Almedina, Coimbra;
• Miranda, Jorge, Constituição e Democracia;
• Quadros, Fausto de (2004), Direito da União Europeia – Direito Constitucional e Administrativo da União Europeia, Almedina, Coimbra;
• Timmer, Alexandra e outros, “EU human rights, democracy and rule of law; from concepts to practice”, Frame – Fostering Human Rights among European Policies, Dezembro 2014.