A eficácia das cláusulas de Direitos Humanos inseridas em Acordos Internacionais

Pedro Henriques Martins, Nº56586

A União Europeia (UE) tem vindo ao longo da sua história a tratar os direitos humanos (DH) como peça chave do seu xadrez político, quer interna como externamente. No plano externo a UE guia-se pelos princípios enunciados no artigo 3º nº5 e 21º nº1 do Tratado da União Europeia (TUE), que impõe que a UE promova, na sua atuação externa, a democracia e os DH, entre outros valores[i]. Para tal, a UE dispõe de vários instrumentos políticos, sendo comum inserir nos acordos internacionais com Estados terceiros, a denominada cláusula de direitos humanos (CDH)[ii], que visa projetar a UE para a linha da frente no que toca aos defensores mundiais da democracia e DH, através de meios pacíficos sem fazer uso do poderio militar.

Esta cláusula surgiu nos anos 90 e tem vindo a evoluir progressivamente, transformando-se ao longo de vários acordos até chegar à sua forma atual. Isto sem nunca perder o seu objetivo que é um dos imperativos da ação externa da UE, como assegura o artigo 21º nº2 b) do TUE, consolidar e apoiar a democracia, o Estado de direito, os direitos do Homem e os princípios do direito internacional. Acabou assim por tornar-se num dos maiores instrumentos de proteção e promoção dos DH nas relações externas da UE, sendo atualmente integrada em praticamente todos os acordos que a UE celebra com Estados terceiros. Inicialmente, esta não tinha a eficácia desejada pois não dispunha de um instrumento de enforcement que impelisse os Estados terceiros a cumprir as suas obrigações, sendo mais um instrumento de pressão política. Desta forma, foi então necessário passar a considerar a CDH como elemento essencial do acordo em que estivesse aposta e inserir nestes uma cláusula de não execução (CNE), que permitia às partes tomar as medidas adequadas em caso de violação da proteção dos DH e dos princípios democráticos pela contraparte. Essas medidas podem variar desde sanções económicas até à suspensão do acordo em último recurso[iii], garantindo-se assim uma força vinculativa muito importante para assegurar o seu cumprimento. Deve-se salientar que não é fácil para a UE convencer os terceiros Estados a aceitarem a inclusão nos acordos de uma CDH, bem como da CNE, pois estes vêem estas cláusulas como uma ingerência nos seus assuntos internos.

As CDH atualmente obedecem a um modelo standard, o qual abrange uma referência no preâmbulo do acordo, ao forte apego das partes contraentes ao princípio democrático, à rule of law e aos DH. Na primeira parte do acordo inclui-se uma cláusula que define estes valores como um elemento essencial deste. E, por fim, inclui-se na parte final do acordo uma CNE, em que se estipulam as medidas que as partes podem adotar no caso de incumprimento.

Quando se pretende acionar a CNE, primeiro ocorre um processo de consultas e mediação entre as partes, sendo a exceção os casos de especial urgência, em que a violação seja tão grave que não admita esta espera por não haver sequer condições de manter o acordo. Não é, no entanto, obrigatória a aplicação de contramedidas em caso de violação da CDH[iv], dado que se trata de um direito e não de uma obrigação.

Contudo, o diálogo nem sempre resolve a situação, sendo por isso crucial a pressão que a UE consegue aplicar nesta fase para que os Estados terceiros invertam a sua conduta, pois, caso contrário, a única solução será fazer uso da CNE. Se este for o caso, cabe ao Conselho a decisão sobre a suspensão de um acordo internacional[v].

As medidas apropriadas no caso de incumprimento do acordo, têm de ter em conta o direito internacional e não podem ser desproporcionais à gravidade da violação, sendo a suspensão do acordo tomada apenas em última instância. A prioridade deve ser dada a medidas que não impeçam a aplicação do acordo, nomeadamente, consultas.

A CDH tem vários benefícios para além de fomentar a proteção dos DH nos países parceiros da UE. A sua existência e mecanismo permitem à UE pôr facilmente termo a determinado acordo com certo país, caso este viole a cláusula, o que vai dissociar a União, daquele Estado não respeitador dos DH, e fazer com que a esta não esteja indiretamente a fundar essas violações, por via do acordo celebrado, o que minaria a sua credibilidade na cena internacional[vi].

Outra das mais valias da CDH, é que esta funciona como incentivo ao seu próprio cumprimento, uma vez que, teoricamente, só quando a cumpre é que o país terceiro pode continuar a beneficiar do acordo em que esta se inclui. Para além disso, funciona ainda como punição, pois caso seja incumprida, esses mesmos benefícios deverão, teoricamente, cessar. Estas dupla condição acaba por aumentar a sua eficácia.

A atuação da UE ao abrigo da CDH não é de todo consensual, sendo sujeita a diversas críticas, de maneira a que importa aqui expor as que mais impactam a sua efetividade:

·               Critica-se o facto de a UE ter de ultrapassar processos negociais, por vezes muito complicados para inserir a CDH, mas por raramente fazer uso da CNE em caso de violação do acordo. Muitas vezes as violações de DH por parte destes países acaba por sair impune no que a esta cláusula diz respeito. Esta crítica ganha maior expressão, uma vez que, depois da suspensão dos benefícios do acordo os países violadores, regra geral, procuram sanar a violação para voltar a beneficiar dos acordos. Assim, não se compreende a reticência da UE em suspender os acordos. Esta suspensão apenas tem ocorrido em casos de golpes de Estado, eleições manipuladas ou violações mais controversas dos DH. Já se existirem frequentes violações diárias de DH, de menor gravidade, num determinado país, regra geral, não há suspensão a não ser que a situação se agrave fortemente. O que leva a questionar o real impacto da CDH nos DH dos países parceiros da UE, pois não parece ser esse o principal motivo da suspensão dos acordos[vii]. Ora, esta posição da UE contradiz precisamente o plano de ação da UE para os DH e democracia[viii].

o       A UE defende-se dizendo que faz propositadamente pouco uso da CNE, pois usa a CDH como forma de consciencializar os Estados terceiros da sua conduta e negociar com estes para que o acordo possa continuar e as violações cessem. Caso o acordo fosse imediatamente suspenso a UE ficaria sem leverage política. Salvaguarda-se então uma perspetiva de diálogo mais forte aquando da inclusão desta cláusula, pois o elemento diferencial das CDH é que simplesmente pelo facto de existirem, fornecem um forte meio de contacto com o outro país no que à defesa dos DH diz respeito e criam a oportunidade para discussões diplomáticas e diálogo, sendo estes meios de discussão privilegiados.

o       Outra das razões para o menor uso da CNE relaciona-se com o facto de que quando a UE aplica sanções a determinado país no âmbito da CDH não pode deixar de ter em conta que quem será mais atingido por essas sanções é quem já sofre as violações de DH, sendo assim, seria ainda mais danoso para aquele povo punir o seu Estado. Trata-se de uma situação sensível para a UE que deve pesar os dois pratos da balança de modo a reagir de forma efetiva, mas sem prejudicar ainda mais quem já por si é prejudicado, pois sanções poderão enfraquecer a economia do país o que leva a maior desemprego e menores condições de vida digna.

·               Porventura a maior crítica é a crítica aos double standards, esta refere que a UE aplica sanções em função do país violador, sendo a reticência referida anteriormente claramente menor para os países que mais dependem do auxílio e dos acordos comerciais com a UE. Diz-se que a União acaba por apenas ativar a CNE de forma seletiva, importando mais quem está do outro lado da mesa de negociações do que propriamente a violação ocorrida. Caso se trate de uma grande potência económica, o que se tem vindo a verificar é que nem sequer são tomadas medidas sancionatórias, mas apenas processos de consultas. O que acaba por transparecer é que o que realmente importa não é a proteção dos DH, mas sim o retorno económico dos acordos em que a CDH está inserida, sendo tal inadmissível para quem tanto proclama a retórica da defesa dos DH no plano externo. Tal crítica é corroborada pelo facto de apenas terem sido tomadas medidas mais severas para fazer face a violações da CDH por países da ACP, países estes com clara dependência económica em relação à UE. Tal facto afeta largamente a credibilidade e transparência da UE no plano internacional. A CDH e a sua aplicação por vezes parecem mais preocupadas em legitimar a UE e a sua atuação, do que em efetivamente prosseguir o seu propósito.

o       Face a este problema dos double standards acaba por ser difícil avaliar se a política de defesa dos DH efetuada através dos acordos com Estados terceiros é bem-sucedida. De facto, só parecem haver resultados positivos no âmbito desta CDH no que toca a países terceiros sob os quais a UE exerça algum tipo de leverage económico e consiga forçá-los a mudar a sua conduta. Contudo, tem de ser tido em conta que a UE opta por não adotar uma postura de confronto, mas antes de diálogo face a violações dos DH, o que fará com que as mudanças a ocorrer, demorem o seu tempo uma vez que dependem de diálogo. Tal é visível principalmente quando os países têm um poderio económico superior ao da UE, pois estes não cedem tão facilmente, dado que aqui a vantagem da UE não é tanta. Esta demora nos resultados faz com que quem observe de fora acabe por pensar que face às ferramentas ao serviço da UE, os resultados nesta área são modestos e que a União tem os tais double standards. Não obstante, há que ter em conta que se trata de duas diferentes realidades, a realidade das grandes potências que dificilmente cedem, onde se levará mais tempo a chegar a resultados face às restantes, sobre as quais a UE exerce muito mais influência. Daí ser difícil avaliar no imediato a efetividade destas cláusulas, principalmente no que a violações por parte de grandes potências diz respeito.

·               Outra das críticas à CDH nos acordos bilaterais é que não há um procedimento específico de investigação à alegada violação de DH que possa ser desencadeado pelo Parlamento Europeu, por ONG’s ou por particulares que detetem essa mesma violação, o que certamente também aumentaria a eficácia desta, pois existiria uma maior proximidade com a alegada violação, que facilitaria a sua deteção. O Parlamento Europeu reivindica ainda uma maior participação na monitorização destas cláusulas, criando-se comités próprios para cada acordo internacional que as contenha, de modo a que a sua eficácia seja maximizada face ao constante controlo[ix]. Seria ainda aumentada a coerência e consistência da ação externa da UE, ao não deixar passar nenhuma violação impune.

·               Um dos problemas da efetividade destas cláusulas, e que por vezes justifica a não aplicação de sanções, prende-se com o facto de que quando as sanções são aplicadas, a leverage política diminui. Trata-se de uma última ratio a partir da qual o país sancionado já não tem nada a perder, o que pode justificar a reticência na aplicação destas em vários casos em que a violação apesar de grave, pois qualquer violação dos DH é grave, não seja de proporções incomportáveis que levem imediatamente à suspensão do acordo.

·               Outro fator que também tem levantado críticas relaciona-se com as diferenças culturais e de conceção dos próprios DH, pois o que para um Estado é violação, para outro poderá não o ser[x]. Tem então sido entendido que a UE podia facilmente esclarecer esta questão elaborando um catálogo de DH que a ser violado levaria à aplicação da CNE. Tal poderia aumentar a efetividade desta, pois os países terceiros saberiam com o que contar.

         Face a esta exposição há uma conclusão que se destaca automaticamente. Os resultados da CDH embora modestos, como se demonstrou, não deixam de ser relevantes, pois é sempre melhor a existência desta cláusula e dos seus lentos benefícios do que um total vazio jurídico no que à proteção dos DH nos acordos internacionais diz respeito. Por mais limitada que seja a CDH, esta implica sempre a exportação dos valores da UE de defesa dos DH, do Estado de Direito e da Democracia, o que permite assim que cumpra as obrigações decorrentes dos tratados no que à política externa concerne. Deve-se ainda ter em conta que a CDH não é o único instrumento de política externa à disposição da UE, não devendo esta ser avaliada no que a toda a ação externa da UE neste âmbito diz respeito.

Tal não significa que tudo está bem e não há nada a melhorar, bem pelo contrário, os processos de queixa e monitorização são algo que poderia melhorar a CDH no imediato, não devendo ser descurados. Há então uma necessidade de aumentar a clareza, coerência e consistência da atuação da UE no plano externo[xi] e de reduzir a distância entre o que é a sue retórica dos DH e a tomada de ação.

Não é então de seguir a posição segundo a qual a UE deveria deixar de aplicar estas cláusulas, uma vez que, estas já fazem, inclusive, parte da identidade da atuação externa da UE, são uma forma de esta chamar a si a responsabilidade da defesa internacional dos DH. Deve-se ainda salientar que a sua utilidade para a proteção de DH na ação externa da UE não pode ser julgada apenas tendo em conta o seu parco histórico de aplicação, até porque esta visa conseguir mudar condutas sem ter de se passar efetivamente à ação, criando um mecanismo privilegiado de diálogo entre os países.

Uma palavra final para a dependência da CDH face às relações de força entre países, nomeadamente económicas. Foi demonstrado que tal é de facto um fator para a aplicação da CNE, mas novamente, não é por esta razão que se deve deixar de insistir na importância da CDH e da sua atuação, pois este trata-se de um velho problema de Direito Internacional e não especificamente da CDH. Ainda que por vezes a sua efetividade seja diluída, não se deve abdicar da continuidade da sua aplicação, dado que são sempre um fator importante para a proteção internacional dos DH, seja em que medida for.

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[i] “EU Action Plan on Human Rights And Democracy”, (2015), disponível em www.consilium.europa.eu (consultado em 26.10.2019), pág.10.

[ii] “In tandem with other EU external policies, trade policy can help to promote and protect human rights in third countries” “Human Rights in EU Trade Agreements, The Human Rights Clause and its Application”, briefing do Parlamento Europeu, disponível em www.europarl.eu (consultado em 26.10.2019), pág. 91.

[iii] Respeitando-se assim o artigo 60º nº1 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.

[iv] Caso Mugraby, T-292/09.

[v] Sob proposta da Comissão ou do Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança, artigo 218º nº9 do Tratado de Funcionamento da União Europeia.

[vi] Martines, Francesca, (2016), “Human Rigths Clauses in EU Agreements”, em Poli, Sara (ed.), “Protecting Human Rigths in the European Union’s External Relations”, pág. 44.

[vii] Martines, Francesca, (2016), ob.cit., pág.38.

[viii] “When faced with violations of human rights, the EU will make use of the full range of instruments at its disposal, including sanctions or condemnation. The EU will step up its effort to make best use of the human rights clause in political framework agreements with third countries”, “EU Action Plan on Human Rights And Democracy”, (2015), disponível em www.consilium.europa.eu (consultado em 26.10.2019), pág. 12.

[ix] “The European Parliament’s Role in Relation to Human Rights in Trade and Investment Agreements” disponível em http://www.europarl.europa.eu (consultado em 25.10.2019), pág. 17.

[x] Veja-se o problema LGBT em África, Guerra Martins, Ana Maria, (2018), “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia”, Almedina, pág. 385.

[xi] Egan, Annabel & Perch, Laurent (2015), “Respect for Human Rights as a General Objective of The EU’s External Action”, Leuven Center for Global Governance Studies, Working Paper No.161 – June 2015, pág. 21.

  

Bibliografia

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Guerra Martins, Ana Maria, (2018), “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia”, Almedina.

Hachez, Nicolas, (2015), “Essential Elements Clauses in EU Trade Agreements Making Trade Work in a Way that Helps Human Rights?”, Leuven Center for Global Governance Studies, Working Paper No.158 – April 2015.

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