Rafaela Figueiredo Lima, aluna n.º 56894, 4TA10
No presente artigo,
iremos em primeiro lugar abordar a configuração da Política Externa de
Segurança Comum (PESC) no Tratado de Lisboa, bem como a sua base legal. Seguidamente debruçar-nos-emos sobre a análise da
saída do Reino Unido e as suas implicações ao nível da política de segurança
externa da UE.
Em 2007, o Tratado de
Lisboa passou a prever a possibilidade de um Estado se retirar da União
Europeia. Lê-se no artigo 50.º do TUE “qualquer Estado-Membro pode decidir, em
conformidade com as respetivas normas constitucionais, retirar-se da União”.
Este processo de retirada desencadeia-se com a notificação formal ao Conselho
Europeu, onde o Estado-Membro (EM) manifesta a sua intenção de sair da UE. Após
a entrega desta notificação, inicia-se a contagem de um prazo de dois anos de
negociações, para o EM e a UE chegarem a um acordo sobre as condições de saída.
Dado que esta notificação foi entregue pelo Reino Unido a 29 de Março de 2017,
este prazo terminou em Março do ano corrente, e, até ao momento, o Reino Unido
ainda não saiu oficialmente da UE.
Importa fazer uma
contextualização das políticas de segurança externa da UE, de modo a
percebermos qual será o impacto que a saída do Reino Unido terá neste domínio.
O Tratado que instituiu
a CEE em 1957 nada previa quanto à segurança e defesa desta Comunidade, pelo
que, nos primórdios, a UE não tinha competência para atuar nestes domínios. Com
o Tratado de Maastricht, a UE assumiu uma estrutura tripartida, fundada em três
pilares[1]. Esta estrutura tinha por significado a submissão dos domínios
pilarizados ao método comunitário. Este Tratado veio estabelecer novos
objetivos e encargos para a UE em matérias PESC, o que implicava uma cooperação
sistemática entre Estados-Membros, visando a concretização de ações em matérias
alvo do interesse de todos os Estados. Em 1977, vislumbraram-se avanços no
domínio PESC com a criação do cargo do Alto Representante para a PESC, no
Tratado de Amsterdão.
Não obstante os avanços
feitos até aqui, foi só em 2007 com a assinatura do Tratado de Lisboa que a
União foi dotada “de uma só voz nas relações externas”[2], abandonando a lógica
dos pilares e assumindo uma estrutura unitária (artigo 1.º TUE). Com este
Tratado efetivou-se uma verdadeira remodelação da PESC, tanto no que concerne à
estrutura como no que diz respeito ao modo de operar. Com a criação de uma
secção destinada à defesa e segurança comum, apercebemo-nos da relevância que
os Estados passaram a dar a este tema e do esforço exercido no sentido da
expansão e consolidação da sua política externa, procurando evitar divisões
prejudiciais para a imagem da União. Nesta linha, várias foram as medidas
estabelecidas que visavam tornar a PESC verdadeiramente comum, nomeadamente: a
fusão do cargo do Alto Representante para a PESC e do Comissário das Relações
Externas num único cargo de Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e
a Política de Segurança (AR), a atribuição de personalidade jurídica à União e
a existência de delegações europeias coordenadas pelo Serviço Europeu de Ação
Externa (SEAE) que contribuíram para uma Política Externa Europeia mais coesa e
mais integrada.
Com o Tratado de Lisboa
surgiu também a divisão de competências da UE em (i) exclusivas, relativas a
domínios em que apenas a UE legisla e os EM implementam (art.º 3º TFUE), (ii)
partilhadas, em que os EM da UE podem legislar e adotar medidas vinculativas
caso a UE ainda não o tenha feito (art.º 4º TFUE), (iii) competências de apoio,
que dizem respeito a domínios nos quais a UE adota medidas destinadas a
coordenar, apoiar ou completar as políticas nacionais (de acordo com o artigo 6.º
TFUE)[3].
A PESC não está
incluída especificamente em nenhuma das competências elencadas, porém retira-se
do n.º 1 do art.º 4.º TFUE que a PESC é uma competência partilhada.
Quanto ao critério de
atuação da UE no âmbito da PESC, este vem previsto no artigo 24.º, n.º 2 do TUE
e consiste na prossecução do interesse geral, isto é, a União deve atuar quando
existirem questões de interesse geral, sinalizadas pelos EM e que requeiram uma
resposta comum.
A PESC[4], consubstancia
uma parte considerável da ação externa da União, englobando toda a política
externa e questões relativas à segurança, com exceção de outros domínios
previstos na parte V do TFUE, que formalmente integram a ação externa da UE. A
PESC rege-se por princípios transversais a toda a ação externa, ressaltamos o
princípio da cooperação leal, presente no artigo 24.º, n.º 3 do TUE, que
estabelece que os EM devem atuar respeitando a PESC, “num espírito de lealdade
e solidariedade mútuas”, e “atuando de forma concertada”. Este modo de atuação
possibilitou aos EM que a União tivesse mais poder neste âmbito a nível
mundial, do que cada um teria individualmente. O princípio da assistência mútua
deve, pela sua importância, ser referido. Este está previsto no artigo 42.º,
n.º 7 do TUE que determina que caso um Estado-Membro seja alvo de agressão
armada no seu território, os restantes devem prestar-lhe auxílio e assistência
por todos os meios ao seu alcance, em conformidade com o artigo 51.º da Carta
das Nações Unidas. Estes princípios visam preservar a paz, reforçar a segurança
internacional, promover a cooperação internacional, a democracia, o Estado de
Direito, o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais.
A União, imbuída de um
espírito democrático que partilha com os Estados-Membros, reúne esforços para
que a sua atitude face aos problemas seja, aprioristicamente, centrada na
prevenção. Por esta razão, os instrumentos mais utilizados na garantia da
estabilidade internacional são a diplomacia económica e a política de
cooperação para o desenvolvimento.
Sem embargo, existem
políticas que estabelecem estratégias para situações em que os instrumentos
supramencionados não conseguem efetivamente solucionar os problemas. A PCSD - Política
Comum de Segurança e Defesa - que integra a PESC e respeita as suas normas e
especificidades, tem por finalidade apoiar e promover a política externa da
União e ainda, como resulta do artigo 42.º, n.os
1 e 2 do TUE, garantir a capacidade operacional da União, apoiada em meios
civis e militares proporcionados pelos EM. Tendo em conta que estes meios são
fornecidos pelos EM da UE é muito relevante analisar em que medida a saída de
um destes Estados pode ter impacto na Segurança Externa da União.
Como já referimos, o
Reino Unido notificou o Conselho sobre a sua intenção de saída da UE em 2017.
Este Estado é um dos que possui o maior orçamento no que concerne à segurança e
defesa a nível mundial e é um dos maiores exportadores de produtos e serviços
no setor da defesa. Desta afirmação depreende-se o relevo que tem o Reino Unido
como ator no espectro global em matéria de defesa, que por sua vez está
intrinsecamente associada à segurança.
Com o Brexit, a UE deixará de poder contar com
o contributo (muito significativo) do Reino Unido em matérias de defesa. Os
recursos civis e militares que o Reino Unido canalizava para a UE retornarão
para a administração britânica, reduzindo assim as capacidades de defesa e
segurança comum da União. A retirada de um membro tão ativo nas questões de
segurança terá ainda impacto a nível da cooperação transfronteiriça,
nomeadamente no combate ao crime organizado e ao terrorismo
Ora, depois de termos
densificado o impacto do Brexit,
analisamos agora algumas das possíveis consequências da saída do Reino Unido.
O artigo 351.º do TFUE
estabelece tanto um dever de respeito pelas obrigações a que estão sujeitos os
Estados-Membros que façam parte da NATO como um dever de existir uma
compatibilização da NATO com a PESC. Isto significa que todas as disposições
dos Tratados da União, nomeadamente as destinadas à segurança externa, devem
ser sempre compatibilizadas com os direitos e obrigações da NATO.
Deduz-se
destas afirmações que a UE manterá uma cooperação com o Reino Unido no âmbito
da NATO.
Neste sentido, releva
analisar a influência do Brexit nas
relações internacionais entre a UE e a NATO. Primeiramente, afigura-se
pertinente referir os antecedentes das relações entre a NATO e a União. Devido
à pluralidade de Estados que compõe as duas instituições, existiram desde
sempre, dificuldades em alcançar a concórdia e a harmonização na tomada de
decisões conjuntas. Tendo em vista ultrapassar estes obstáculos foram criados
na Cimeira de Lisboa três mecanismos para solucionar estas querelas. Estes
mecanismos foram as cooperações estruturadas permanentes, o apoio mútuo e a
possibilidade de um grupo de países poder conduzir operações de gestão de
crises, quando autorizado pelo Conselho.[5]
O Brexit pode originar, portanto, uma redução da relevância da PESC
causada pela absorção das suas funções pela NATO. Caso esta situação se torne
realidade a PESC, e a vertente de segurança externa da UE na sua globalidade,
podem ser esvaziadas e desprovidas de conteúdos materialmente relevantes,
passando assim a UE a ter um papel secundário neste âmbito, em relação à NATO
(que se tem destacado por conseguir aproximar as relações internacionais entre
as duas margens do Atlântico).
Outra das possíveis
consequências da saída do Reino Unido é a conversão da UE numa potência
exclusivamente política e civil, transformando-se num civilian power[6], sem pendor securitário e para a defesa. Esta situação
deve-se à limitação das capacidades de resposta da UE no que diz respeito à
defesa, agravada pelo facto da maioria dos EM ter reduzidos orçamentos no
domínio da segurança, que por sua vez conduz a um desvanecimento da vertente da
segurança externa.
A terceira consequência
que destacamos prende-se com o facto de, com a saída do Reino Unido, saírem
também algumas organizações e estruturas a ele associadas, tais como a Agência
Europeia de Defesa. Deste modo, as únicas hipóteses de um relacionamento pós Brexit entre UE e o Reino Unido serão
fundadas no mecanismo da cooperação estruturada permanente, plasmado no artigo
46.º do TUE e ainda através das negociações ad
hoc. A existência desta cooperação interessa também, em certa medida, ao
Reino Unido, pelas vantagens que dela decorrem para o mesmo. Após se retirar da
UE o Reino Unido terá que estabelecer os seus próprios mecanismos de segurança
interna uma vez que já não estará inserido no âmbito decisório da PCDS. Não
obstante ser notório que a intensidade deste interesse na cooperação em matéria
de segurança e defesa seja maior por parte da União. Em suma, ambos os lados
têm interesses válidos em manter a cooperação, cujos moldes terão que ser
definidos fora do quadro formal da União, e que permitirão unir os vários
Estados na resolução de problemas transnacionais que outrora eram solucionados
no seio da UE.
Continuamos a analisar
as consequências do Brexit, porém
neste ponto, partindo de outra perspetiva que nos permite percepcionar as vantagens
que podem advir para a União. Vejamos, o Reino Unido sempre foi um forte
opositor de algumas medidas que promoviam a unificação, o aprofundamento e a
harmonização da política de segurança e defesa entre EM. Assim, a sua saída
pode contribuir para fortalecer uma união política, configurando-se uma União
de pleno Direito, próxima de um modelo federalista, que conduzirá a uma sólida
política comum de defesa e segurança, uma vez que o Reino Unido deixará de
poder vetar as medidas de aproximação do eixo Berlim-Paris. No nosso
entendimento, e numa perspetiva otimista, cremos que na época “pós Brexit” se
poderão vislumbrar oportunidades de avanço e dar passos largos nestas matérias
da unificação de políticas no seio da União.
Rematando, acrescentamos que tanto os países da UE como o
Reino Unido possuem papéis de enorme relevância no Conselho de Segurança da
ONU, e com a saída do Reino Unido ambos podem ser prejudicados: o Reino Unido,
porque ao sair da UE, terá menos protagonismo e peso decisório, e a UE porque
perdendo um dos seus Estados com mais relevo internacional, pode perder
influência naquela instituição.
Depois de tudo o que mencionados concluímos que
consequências do Brexit, positivas e
negativas, existirão para as duas partes. A UE perderá poder geográfico,
económico, político e militar, mas poderá fazer avanços em matéria de
segurança, de forma assertiva e com foco no progresso da PCSD. O Reino Unido
não mais poderá expandir os seus interesses nacionais para o plano comunitário,
para que sejam defendidos por todos os EM, mas efetivará a sua vontade enquanto
nação de sair da UE.
Numa nota final e sem conseguirmos prever o que reserva o
futuro neste âmbito, resta acrescentar que a melhor solução para este fenómeno
ímpar chamado Brexit será aquela em
que através de uma negociação equilibrada se alcançará uma conciliação de
interesses das partes, respeitando os valores da União e preservando a paz e a
estabilidade internacional.
Notas de fim de página:
[1]
Os
três pilares eram: (i) as Comunidades, (ii) a Política Externa e de Segurança
Comum (PESC) e (iii) a Justiça e Assuntos Internos (JAI).
[2]
COUTINHO,
FRANCISCO PEREIRA. “A Política Externa e de Segurança Comum da União Europeia
após o Tratado de Lisboa” in I Congresso luso-brasileiro de direito. Coimbra.
2014. Pag. 113-135
[6]
LIBERATO,
Catarina Rodrigues, Brexit: Retrato das
Implicações na Segurança e Defesa da União Europeia, 2018, Tese de Mestrado
em História, Relações Internacionais e Cooperação, p. 101.
Bibliografia:
·
CÂMARA, Joana Brito, A política Externa e de Segurança Comum da
União Europeia no Tratado de Lisboa, 2016, Editora Principia.
·
DUARTE, Maria Luísa, União Europeia: estática e dinâmica da ordem
jurídica comunitária, 2011, Almedina.
·
LIBERATO, Catarina Rodrigues, Brexit: Retrato das Implicações na Segurança
e Defesa da União Europeia, 2018, Tese de Mestrado em História, Relações
Internacionais e Cooperação.
·
MARTINS, Ana Maria Guerra, Os
Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, 2018, Almedina.
·
BERGIN,
Garry, Defence and Security Implications after Brexit, 2017
·
COUTINHO, FRANCISO PEREIRA. “A Política Externa e de Segurança Comum da
União Europeia após o Tratado de Lisboa” in I Congresso luso-brasileiro de
direito. Coimbra.
·
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Aai0033 (consultado em 19/11/2019)
·
https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/foreign_security_policy.html?locale=pt (consultado
em 19/11/2019)
Notícias consultadas:
·
https://www.publico.pt/2019/03/24/politica/opiniao/seguranca-defesa-europa-1865730 (consultado em 19/11/2019)
https://www.publico.pt/2019/09/13/sociedade/editorial/brexit-sim-devemos-esperar-pior-1886431(consultado em 20/11/2019)
·
https://www.publico.pt/2017/08/20/mundo/opiniao/convencoes-nacionais-e-orcamento-para-a-zona-euro-1782615 (consultado em 20/11/2019)
·
https://observador.pt/especiais/como-o-brexit-pode-ser-uma-oportunidade-para-a-uniao-europeia-vitor-bento/
(consultado em 19/11/2019)
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