A aplicação da Cláusula de Assistência Mútua no seio da União Europeia

Pedro Henriques Martins, Nº 56586

A Cláusula de Assistência Mútua (CAM), é uma cláusula inserida em diversos tratados, nomeadamente no que à defesa dos seus membros diz respeito. As suas manifestações mais notórias encontram-se no artigo 5º do Tratado do Atlântico Norte, que estabelece a NATO, e no artigo 42º nº 7 do Tratado da União Europeia (TUE).

A CAM, no seio da União Europeia (UE), apenas foi introduzida com o Tratado de Lisboa, sendo que, com esta, se visou fortalecer a cooperação em matérias de segurança, dado que um dos objetivos dos Tratados é precisamente a evolução gradual desta cooperação, de modo a alcançar, eventualmente, a defesa comum[i]. É fruto desta vontade que nasceu a CAM visando garantir aos Estados Membros (EM) alvos de agressão armada um mecanismo solidário de auxílio por parte dos restantes EM, devendo estes fazer uso de todos os meios ao seu alcance, sem que exista necessidade de intervenção das Instituições da UE. Esta cláusula encontra-se prevista na secção do TUE relativa à Política Externa e de Segurança Comum (PESC), no artigo 42º nº 7 do TUE, referente à Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD).

 No seu segundo parágrafo, é explicitado que a invocação desta cláusula respeitará sempre os compromissos assumidos no âmbito da NATO, pelos EM que dela façam parte. Estamos perante um mecanismo de solidariedade política, sendo esta um dos pilares essenciais da PESC da União, tal como disposto no artigo 24º nº 3 do TUE[ii]. A ativação desta, cria para os EM uma obrigação de conduta, não de resultado, relembrando-os da sua inequívoca obrigação de ajuda e assistência por todos os meios em seu poder[iii]. Esta assistência pode ser diplomática, financeira ou de outro tipo, apesar do artigo parecer referir-se a uma assistência militar, de modo a responder à agressão armada sofrida, sendo que o facto da disposição se encontrar na parte respeitante à PCSD do TUE reforça esse entendimento.

É ainda de notar que a CAM tem em conta o artigo 51º da Carta das Nações Unidas, respeitante ao direito inerente de legítima defesa individual ou coletiva, sendo este uma exceção ao princípio geral da proibição do uso da força. No caso da CAM ser acionada, e envolvendo as suas medidas o uso da força para repelir uma agressão, há a necessidade de comunicação ao Conselho de Segurança das Nações Unidas. É o próprio TUE que reconhece esta subordinação no mesmo artigo 42º nº 7[iv].

Da leitura deste artigo, é aparente a sua indeterminação, uma vez que se refere a conceitos vagos como “todos os meios ao seu alcance”. Também os próprios pressupostos da invocação desta cláusula são pouco claros, dado que, apenas é referida uma “agressão armada no seu território”, não se sabendo ao certo qual o nível de agressão suficiente para se poder invocar o preceito. Há, então, um grande espaço de liberdade para os EM, uma vez que é a estes que cabe precisamente determinar o sentido desta CAM, já que os Tratados não o fazem e o Tribunal de Justiça (TJ) não tem jurisdição em matéria da PESC, artigo 24º nº 1 2§ TUE e 275º §1 TFUE, excetuando os casos do §2, não se enquadrando a aplicação da CAM em nenhuma destas exceções, daí o TJ não ter jurisdição. Posto isto, o TJ não se pode pronunciar sobre a validade da invocação da cláusula ou dos auxílios prestados. Este espaço de interpretação deixado pelos Tratados concretiza-se, por um lado, por parte do Estado que sofre a agressão, pois é a este que cabe aferir a necessidade de invocação da cláusula e por outro lado no que toca à decisão dos meios a empregar por parte dos restantes EM. Como tal, não é claro o quão longe devem os EM ir no seu apoio ao Estado vítima da agressão, de modo a cumprir devidamente o propósito desta cláusula. Todavia, a formulação do preceito não parece exigir que a assistência seja militar, esse juízo parece ser deixado a cargo de cada EM que irá prestar o auxílio de forma a cumprir os compromissos impostos por esta cláusula. Tal justifica-se pelo facto da UE não ser uma união militar, de forma a que apenas cada EM pode ajuizar se está ou não preparado para contribuir com assistência militar[v]. Esta ideia é reforçada pelo Protocolo Sobre as Preocupações do Povo Irlandês a Respeito do Tratado de Lisboa, nomeadamente artigo 3º §3º, relativo à segurança e defesa[vi]. Este Protocolo ressalva ainda, no artigo 3º §5º, a política de neutralidade de certos países, o que permite que o artigo 42º nº 7 não obrigue os EM com uma política militar tradicionalmente neutra a violar essa mesma neutralidade[vii].

Durante toda a vigência desta cláusula no seio da UE, apenas foi invocada uma vez, pela França, em 2015, na sequência dos atentados terroristas em Paris. Dado que a cláusula nunca tinha sido acionada, não era explícito qual o procedimento a adotar, pese embora a recomendação do Parlamento Europeu (PE), que já em 2012 reclamava a necessidade de se estabelecerem “medidas práticas e linhas de orientação para assegurar uma resposta eficaz caso um Estado-Membro invoque a cláusula de defesa mútua, bem como uma análise do papel das instituições da UE”^[viii]. Contudo, este apelo do PE não surtiu efeito, de modo a que, na falta destas orientações, foi necessário recorrer a “medidas ad hoc, a uma gestão ad hoc e a uma cooperação ad hoc”[ix], algo que alguns eurodeputados consideraram deplorável[x]. Neste sentido, tendo sido a primeira vez que a CAM foi invocada, poderá ser este o precedente que ficará definido para futuras invocações[xi], sendo por isso relevante analisar os acontecimentos de então.

À data, causou algum espanto o facto da França não ter invocado o artigo 222º do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que configura a cláusula de solidariedade (CS), sendo que esta prevê expressamente os casos de terrorismo, parecendo por essa razão, mais adequada à situação em questão. Esta cláusula, diferentemente da CAM, envolve a participação das Instituições da UE, tendo estas inclusive um papel de liderança no âmbito da CS, ao contrário da natureza bilateral da CAM. Relativamente às medidas de auxílio, estas limitam-se ao território do Estado que invoca a CS. Sendo que, para poder ser invocada, existe ainda a necessidade do Estado afetado ter explorado todas as suas opções a nível interno e comunitário e considerar que a crise excede claramente a capacidade de resposta de que dispõe[xii].

O porquê da França ter preterido este mecanismo face à CAM parece resultar de, essencialmente, três razões[xiii]:

1.              Preferência por uma relação intergovernamental com os restantes EM, pois na CAM as Instituições não têm interferência, mantendo o Estado visado o controlo material da resposta aos ataques sofridos. Ao contrário do artigo 222º TFUE, a CAM baseia-se numa negociação bilateral entre o Estado afetado e os EM que prestam auxílio, não havendo intervenção do Conselho. Assim, a CAM torna-se mais prática e de rápida execução, face à CS, que exige todo um procedimento, elencado no artigo 222º nº 3 TFUE. Sendo que, caso os EM não colaborem solidariamente no que ao âmbito da CS diz respeito, poderá haver consequências judiciais, uma vez que o TJ dispõe de jurisdição quanto a esta cláusula, no âmbito do artigo 259º TFUE.

2.              Ao ativar o artigo 222º TFUE, como já foi mencionado, transparece-se a incapacidade de resposta do Estado afetado, sendo esta inclusive um critério para ativação da mesma. Algo que um Estado não pretende demonstrar, tanto para o seu povo, como para os seus aliados internacionais. Caso a França tivesse optado por ativar o artigo 222º TFUE, estaria a admitir esta total incapacidade de resposta.

3.              A França não procurava propriamente assistência para a sua segurança interna, mas sim suporte dos outros EM nos compromissos militares no Iraque e na Síria contra o Estado Islâmico. Pode-se até entender a escolha pela CAM como uma espécie de pretexto para reforçar a necessidade de atuação militar nessas zonas e para, consequentemente, garantir a segurança dos cidadãos da UE. Esta preferência deu-se porque, a aplicação da CS está restringida ao território[xiv] dos EM, de acordo com o nº 1 do artigo 222º TFUE, ao passo que a CAM não tem esta limitação territorial no que toca à sua implementação, excetuando no que à agressão armada diz respeito, que deve ocorrer no território do EM que a invoca[xv]. Desta forma, a França acabou por tentar aproveitar a situação para reforçar a política de segurança e defesa da UE, daí ter invocado a CAM e não a CS.

Da análise desta primeira aplicação prática da CAM podem ainda ser retiradas outras ilações:

§     Começando pela estratégia, que não seguiu um modelo coerente ou coeso. Tal é visível na resposta dada pelos EM, pois certos países enviaram militares para as zonas em questão, ao passo que outros apenas efetuaram pequenas contribuições. Quanto a estas contribuições, a Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (ARNEPS) procurou esclarecer, numa reunião do Conselho[xvi], que a assistência prestada podia consistir num reforço militar nos teatros de operações onde a França estivesse envolvida.

§     Nessa mesma reunião, a ARNEPS esclareceu também que não é necessária nenhuma decisão do Conselho para implementar o artigo 42º nº 7 do TUE, uma vez que não se trata de uma operação no âmbito da PCSD, embora a CAM esteja inserida no artigo 42º do TUE. Apenas existiriam negociações bilaterais entre França e os EM, sendo o envolvimento da UE mínimo, quer na iniciação do mecanismo quer na sua aplicação. A UE apenas fornece aos EM uma estrutura para que estes possam negociar entre si, não tendo influência nos resultados obtidos. Quanto a este facto, o PE manifestou o seu desagrado por diversos motivos^[xvii], dado não ter apreciado o facto de ter sido, juntamente com as outras Instituições da UE, deixado de fora da aplicação da CAM. O PE entende que “a invocação da cláusula de defesa mútua e da cláusula de solidariedade ao abrigo dos tratados constitui, antes de mais, um assunto de caráter político; salienta que o Conselho Europeu e o Parlamento Europeu são as instâncias indicadas para o debate político sempre que tais cláusulas sejam invocadas”[xviii]. Manifestou ainda desagrado face à base jurídica escolhida pois, sugere[xix] que a base jurídica adequada, para o caso em apreço, teria sido antes o artigo 222º do TFUE, artigo este que daria mais margem de manobra às Instituições.

§     Ficou ainda explícito que a CAM serve um duplo propósito, vincula os EM a enfrentarem uma ameaça comum, neste caso o Estado Islâmico, assistindo-se mutuamente, e envia uma mensagem aos potenciais agressores de que qualquer ação hostil será respondida de forma unida por todos os EM[xx]. Assim, visa-se não só obrigar os EM a agir, bem como deter os potenciais agressores de agirem, pois estes sabem que qualquer agressão será respondida de forma unitária.

Posto isto, cabe aludir àquela que parece ser a crítica mais pertinente a esta cláusula[xxi]. Trata-se do facto da CAM ser, em última análise, um instrumento que pode levar os EM a uma situação de guerra, caso estes entendam responder à agressão armada por via militar. Desta forma, não se compreende como é que não se inclui no procedimento desta cláusula a intervenção do Conselho Europeu. Dado que, caso todos ou maior parte dos EM da UE, entrem em guerra por via da aplicação do artigo 42º nº 7 do TUE, o mesmo será dizer que se está a tomar uma definição da política geral da União. Visto que, caso se entenda que o facto dos EM da UE entrarem em guerra por via de uma disposição dos Tratados não configura uma definição da direção da política geral da União, então não se compreende o que é que o poderá configurar. É ao Conselho Europeu que cabe a definição das orientações e prioridades políticas gerais da União, segundo o artigo 15º do TUE. Deste modo, deveria ser repensado o mecanismo da CAM, de maneira a ser dado um papel ao Conselho Europeu no que a esta diz respeito, sob pena de se estar a subverter o papel destinado a esta cláusula.

Todavia, da presente exposição, parece ser possível afirmar que a CAM tem hoje, depois da sua invocação pela França, um papel importante a desempenhar na defesa dos cidadãos europeus, quer em território europeu, quer além deste. De facto, esta cláusula permite um reforço dos laços de solidariedade entre os EM, bem como um reforço da segurança comum da União.

Relativamente à CS, tem uma aplicação mais célere e efetiva, dada a circunstância de apenas envolver negociações intergovernamentais e não transnacionais, o que poderá ser determinante em situações que exigem uma rápida resposta dos restantes EM. Não sendo de descurar que estas negociações bilaterais podem também constituir um ponto fraco da CAM, no sentido da resposta não ser homogénea, pois cabe a cada Estado prover o auxílio da maneira que entender mais adequada.

Todas estas vicissitudes são confirmáveis na análise da única aplicação desta cláusula, até ao momento. Com esta aplicação, passou a ser claro que a CAM não é letra morta, pois, de facto, é operacional e a sua invocação produz os efeitos pretendidos, tal como foi demonstrado. A sua praticabilidade era uma incógnita, que persistiu até ser invocada[xxii]. Contudo, depois dos acontecimentos descritos, parece ser claro que estamos perante um mecanismo efetivo na resposta às agressões armadas sofridas em território europeu, tendo com isto, ganho outra relevância política, que até aqui não dispunha, face ao desconhecimento que rodeava o seu procedimento.

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[i] Preâmbulo do TUE e artigo 42º nº 2 1§.

[ii] Koutrakos, Panos, (2011), “The role of law in Common Security and Defense Policy: functions, limitations and perceptions” in “European Foreign Policy – Legal and Political Perspectives”, p.239.

[iii] Hillion, Christophe & Blockmans, Steven, (2015), “Europe’s self-defence: Tous pour un et un pour tous?”, CEPS Commentary, p.3.

[iv] Rehrl, Jochen, (2015), “Invoking the EU’s Mutual Assistance Clause. What it says, what it means.” disponível em http://www.egmontinstitute.be/invoking-the-eus-mutual-assistance-clause-what-it-says-what-it-means/, consultado em (15/11/2019).

[v] Koutrakos, Panos, (2011), op.cit., p.238.

[vi] “A política comum de segurança e defesa não afeta a política de segurança e defesa de cada Estado-Membro, incluindo a Irlanda, nem as obrigações de qualquer Estado-Membro.”.

[vii] “Caberá aos Estados-Membros – incluindo a Irlanda, atuando num espírito de solidariedade e sem prejuízo da sua tradicional política de neutralidade militar –, determinar a natureza do auxílio ou assistência a prestar a um Estado-Membro que seja alvo de um atentado terrorista ou alvo de agressão armada no seu território.”.

^[viii] Resolução do Parlamento Europeu, de 22 de novembro de 2012, sobre as cláusulas de defesa mútua e solidariedade: dimensões políticas e operacionais (2012/2223(INI)), ponto 17.

^[ix] Resolução do Parlamento Europeu, de 21 de janeiro de 2016, sobre a cláusula de defesa mútua (artigo 42.o, n.o 7, TUE) (2015/3034(RSP)), ponto 7.

[x] Proposta de Resolução do Parlamento Europeu sobre a aplicação da cláusula de assistência mútua, artigo 42.º, n.º 7, do Tratado da União Europeia (2015/3034(RSP)) p.7.

[xi] Hillion, Christophe & Blockmans, Steven, (2015), op. cit., p.4.

^[xii] Artigo 4º nº1 da Decisão do Conselho de 24 de junho de 2014, relativa às regras de execução da cláusula de solidariedade pela União (2014/415/UE) disponível em http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:02014D0415-20140721&from=LV (consultado em 16/11/2019).

[xiii] Puglierin, Jana, (2016), “Aid and Assistance by All Means in their Power – The EU Mutual Assistance Clause as a Test Case for European Defense”, in DGAPkompakt, Nº22, p.2.

[xiv] Devendo este ser entendido como jurisdição, de acordo com a interpretação do artigo 2º da Decisão do Conselho de 24 de junho de 2014, relativa às regras de execução da cláusula de solidariedade pela União (2014/415/UE) disponível em http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:02014D0415-20140721&from=LV (consultado em 16/11/2019).

[xv] Cirlig, Carmen-Cristina, (2015), “The EU’s mutual assistance clause First ever activation of Article 42(7) TEU”, European Parliamentary Research Service, p.7.

[xvi] Outcome of the Council Meeting 3426th Council Meeting Foreign Affairs Brussels, 16 and 17 November 2015, p.6 disponível em https://www.consilium.europa.eu/media/23101/st14120en15.pdf, (consultado em 18/11/2019).

[xvii] Resolução do Parlamento Europeu, de 21 de janeiro de 2016, sobre a Cláusula de Defesa Mútua disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016IP0019&from=PT (consultado em 16/11/2019).

[xviii] Idem, ponto 5.

[xix] Idem, ponto 10.

[xx] Sarri, Aurel, (2019), “The Mutual Assistance Clauses of the North Atlantic and EU Treaties: The Challenge of Hybrid Threats” in Harvard National Security Journal, Vol.10, p.410.

[xxi] Puglierin, Jana, (2016), op. cit., p.4.

[xxii] Niklas Helwig, em 2014, antes dos atentados de Paris, classificou esta cláusula como “toothless”, acreditando ser apenas um preceito formal com aplicabilidade prática residual, in https://verfassungsblog.de/all-for-one-eus-toothless-mutual-defence-clause/#.VkxLa6SIVRk (consultado em 19/11/2019). Contudo, posteriormente aos atentados e à aplicação da CAM, reconheceu que de facto esta produz efeitos práticos, in https://verfassungsblog.de/the-teething-of-eus-mutual-defence-clause/#.Vkyt6kZmq9s (consultado em 19/11/2019).

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