Nos termos das atribuições da União Europeia, nomeadamente para celebrar acordos internacionais, esta faz parte de alguns tipos de acordos:
-
Acordos no domínio da política comercial comum;
-
Acordos de cooperação no âmbito da política de apoio ao desenvolvimento;
-
Acordos de associação;
-
Acordos mistos;
Os acordos mistos são aqueles que iremos aqui
desenvolver e, por sua vez, abordar a interrogação relativa à extinção destes
acordos por parte do Tratado de Lisboa. Constituem-se como umas das mais significantes
e complexas áreas das relações externas da união europeias, pelo que cabe aqui
fazer uma breve exposição sobre o seu enquadramento no plano atual europeu.
Ora,
os acordos mistos são acordos assinados e concluídos pela União e pelos
Estados-Membros, por um lado, e por terceiros, por outro. Importa, antes de
mais, referir que os acordos mistos podem ser bilaterais ou multilaterais.
Porém, dá-se que, com o alargamento da União Europeia através de sucessivas
adesões de Estados-Membros, inviabilizou-se, em termos práticos, a celebração de
acordos multilaterais, na medida em que se exigia a ratificação de todas as
partes antes da entrada em vigor. Como desvio a esse inconveniente são usadas
soluções - a saber:
-
A assinatura e conclusão formal de um acordo separado apenas com as partes em
que a Comunidade tem competência;
-
A aplicação provisória do acordo;
Estamos
perante acordos que nunca encontraram referência expressa nos Tratados,
excecionando uma breve alusão no Tratado de Nice (ex-artigo 133.º/6, TCE), pelo
que o Tratado de Lisboa não foge também a essa regra.
Não
obstante, a falta de referência expressa não trouxe nenhum impedimento à
celebração de acordos mistos desde muito cedo por parte da Comunidade. Fazendo
uma referência ao plano atual, à priori, também não se dirá que do silêncio do
Tratado se retirem diretrizes indicativas de uma barreira à celebração de
acordos mistos.
É
sabido que a UE é dotada de personalidade jurídica e é, portanto, um sujeito de
direito internacional capaz de negociar e celebrar acordos internacionais em
nome próprio, isto é, dispõe de competência neste domínio, que lhe são
conferidos pelos tratados.
A
competência da EU pode ser exclusiva (art.3º TFUE) ou partilhada (art.4.º TFUE).
Nos casos em que a sua competência seja partilhada com os países da UE, o
acordo é celebrado tanto pela UE como pelos países da UE. Passa assim a ser um
acordo misto com o qual os países da UE devem concordar. Concomitantemente, os
acordos mistos também podem requerer que seja adotado um ato interno da UE para
partilhar as obrigações entre os países da UE e a UE.
Há
razões que levam à conclusão destes acordos, nomeadamente:
1. Atribuições
dos Estados-Membros relativamente a determinadas matérias constantes do acordo;
2. As
atribuições entre a União e os Estados-Membros serem concorrentes ou paralelas;
A
entrada em vigor do Tratado de Lisboa eliminou os pilares da União, pelo que os
acordos deixaram de ter um carácter misto como resultado da inclusão de matéria
de diferentes pilares. Porém, verificou-se, com o referido tratado, uma
separação da ação externa no âmbito da Política externa de segurança comum,
entre outros domínios. Com efeito, nem por isso extes acordos deixaram de
existir, tanto que a separação da PESC dos outros domínios levanta questões
pertinentes cuja solução se torna premente, tais como:
-
Como se deverá concluir um acordo que diz respeito à PESC em concomitância com
outro domínio?
-
Como devem atuar os Estados-Membros na conclusão destes acordos?
Ora,
quanto à primeira questão, cabe saber se é o acordo é concluído nos termos do
artigo 37.º TUE, isto é, nos acordos relativos à política externa e de
segurança comum e política comum de segurança e defesa, ou se pelo contrário, se
concluem nos termos do artigo 218.º TFUE. Neste sentido, a professora Ana
Guerra Martins refere, no seu manual, que parece que a conclusão destes acordos
deverá passar por duas decisões e processos diferentes, na medida em que ambos
os artigos dispõem no sentido do seguimento de processos distintos para a
negociação e celebração dos acordos.
No
que toca à segunda questão, parece evidente que, se no acordo estiverem incluídas
matérias que não digam respeito à PESC, os Estados-Membros tenham de participar.
No
Direito da União Europeia, nem mesmo com a entrega em vigor do Tratado de
Lisboa, nunca existiu um único procedimento de conclusão de convenções
internacionais, pelo que o procedimento varia consoante o tipo de acordo
internacional que está em causa.
Com
as alterações impostas pelo Tratado de Lisboa, prevê-se um procedimento comum
(artigo 218.º TFUE) e alguns específicos, como por exemplo no âmbito de acordos
comerciais (artigo 207.º TFUE). Não obstante a alteração no âmbito da PESC, que
deixou de ter um procedimento específico adotando o procedimento comum, estão-lhe
associadas algumas particularidades que nos conduzem assim ao problema de saber
qual o procedimento a adotar quando o acordo abrange diferentes domínios.
No
que concerne, portanto, aos problemas relativos a acordos que dizem respeito a
diferentes domínios, surge uma questão ligada à base jurídica. Dá-se que, na
eventualidade de um acordo, como já fora supramencionado, relativo a domínios com
processos de negociação e celebração distintos, é necessário escolher a base jurídica.
Neste sentido, há uma decisão do TJ[1] que acolhe a “teoria da
absorção”. Segundo esta teoria, a base jurídica que conta é a do objeto
essencial do acordo. Ou seja, trazendo à colação o caso sujeito a apreciação
pelo tribunal, quando esteja em causa um acordo com matérias de cooperação ao
desenvolvimento e, para além disso, matérias como a propriedade industrial ou a
cultura, deve prevalecer o objeto essencial do acordo, isto é, o objeto
principal, que neste caso incidia sobre a matéria de cooperação ao desenvolvimento,
na medida em que as outras matérias eram laterais à matéria central.
Evidentemente
que, jurisprudência neste sentido, afasta o carácter misto dos acordos, pois a
escolha de um procedimento obsta a que, por exemplo, os Estados-membros não
participem em determinadas matérias em que o deviam fazer, mas essa hipótese é-lhes
vedada pela opção de um procedimento diferente, que não entra no campo das suas
atribuições.
Para
além do referido, no respeitante a problemas que trazem à existência de acordos
mistos, a verdade é que a estes também estão associados alguns problemas que
importam aqui abordar. Um deles diz respeito á dificuldade de coordenação entre
a União e os Estados-membros no âmbito da negociação, conclusão e respetiva
execução, já que é necessária a intervenção dos Estados-Membros e dos órgãos da
União em todos os momentos – o que se configura, quando possível, como uma
forte expressão do principio da coerência e da cooperação leal entre os
Estados-Membros e a União Europeia.
Em
sentido contrário, quando se trata de acordos bilaterais, surgem vantagens[2] no campo da negociação, na
medida em que a Comissão pode negociar em nome dos Estados-Membros.
Após
esta exposição através do desenvolvimento dos problemas inerentes aos acordos
mistos, importa referir que os acordos mistos são um fenómeno permanente. Ainda
que a sua realização tenha ficado mais difícil após a entrada em vigor do
Tratado de Lisboa, os acordos mistos continuam a existir.
Como
já foi aqui referido, o desaparecimento dos pilares colocou em causa o carácter
misto do acordo. Para além disso, o Tratado de Lisboa introduziu no âmbito da
competência exclusiva da União Europeia o domínio da política comercial comum,
que abrange outras matérias, nomeadamente o comércio de serviços e o investimento
estrangeiro – ou seja, nestas áreas fecham-se portas à intervenção dos
Estados-Membros, sendo que acordos que incluam estes domínios estão
completamente excluídos em virtude de integrarem a competência exclusiva da
União Europeia.
Dito
isto, não obstante a dificuldade para concluir este tipo de acordos, os acordos
mistos são uma realidade no pós-Tratado de Lisboa – realidade essa que é
mutável, na medida em que a competência que hoje é exclusiva poderá vir a ser partilhada,
e vice-versa.
A
verdade é que continua a haver divergências relativamente aos domínios que
integram determinada atribuição da União. A existência de acordos com
repercussões na PESC e nas outras atribuições da União são provas claras da
existência destes acordos, e que têm ocupado os tribunais. Até porque, ainda
que haja jurisprudência em sentido contrário, como no acórdão que aqui foi referido,
os Estados podem introduzir um carácter misto ao acordo, em matérias em que se
exija a sua participação, através da inclusão de uma cláusula de “diálogo político”,
que corresponde a um domínio típico de reserva dos Estados.
Notas de rodapé:
[1] Acórdão
de 3/12/96, proc. C-268/94, Portugal contra Conselho, ECLI:EU:1996:461.
[2] A saber:
- A maior possibilidade de o negociador único vingar uma determinada estratégia;
- A facilidade de o terceiro identificar totalmente o interlocutor;
- O negociador único está mais apto a negociar em sistema de package deal que envolva quer a União quer os Estados-Membros;
- Os Estados não perdem o controlo da negociação, pois podem exercê-lo no comité especial;
- A decisão final mantém-se nos Estados;
Bibliografia:
- A maior possibilidade de o negociador único vingar uma determinada estratégia;
- A facilidade de o terceiro identificar totalmente o interlocutor;
- O negociador único está mais apto a negociar em sistema de package deal que envolva quer a União quer os Estados-Membros;
- Os Estados não perdem o controlo da negociação, pois podem exercê-lo no comité especial;
- A decisão final mantém-se nos Estados;
Bibliografia:
MARTINS, Ana Maria Guerra; Os
Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito
Internacional Público II, Almedina, Coimbra, setembro de 2018.
DUARTE, Maria Luísa, União Europeia -
Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Eurocomunitária Vol. I, 4º edição,
Almedina S.A. Coimbra, 2017.
KOUTRAKOS, Panos – EU Internacional
Relations, 2.ª ed., Oxford, Hart, 2015.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Aai0034
David Rito Mendes, 4º ano, subturma 10
Aluno nº 28526
Direito Internacional Público II
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