O
ius legationis da União Europeia, isto é, o direito de legação da União
Europeia, surge com o Tratado de Lisboa, após as anteriores delegações da
Comissão nos países terceiros e às representações junto das organizações
internacionais[1].
No que concerne ao direito de legação activo, verificaram-se diversas
alterações no Tratado de Lisboa, nomeadamente nos artigos 32º, parágrafo 3º,
35º, parágrafos 1º, 2º e 3º, do Tratado da União Europeia, e 221º, do Tratado de
Funcionamento da União Europeia.[2] Destaca-se a previsão do
Serviço Europeu para a Acção Externa[3], que nos termos do artigo
27º, nº3, do Tratado da União Europeia, apoiaria o Alto Representante,
trabalhando em cooperação com os serviços diplomáticos dos Estados-membros[4].
A
Decisão 2010/427/UE do Conselho, de 26 de Julho de 2010, prevê quanto ao
estatuto das delegações que seja o Alto Representante competente para celebrar
convénios com o país anfitrião, organização internacional ou país terceiro, bem
como para permitir que os países anfitriões concedam à delegação da União
privilégios e imunidades, à semelhança do previsto na Convenção de Viena sobre
Relações Diplomáticas de 18 de Abril de 1961.
Quanto
às alterações feitas ao cargo de Alto Representante da União para os Negócios
Estrangeiros e a Política de Segurança, após o Tratado de Lisboa, e apesar de
se ter mantido o seu estatuto funcional[5], este passou a designar-se,
com base no Tratado de Amesterdão, como Alto Representante para a Política Externa
e de Segurança Comum. Nos termos do artigo 18º, nº1, do TUE, o Alto
Representante é nomeado pelo Conselho Europeu, ainda que sob acordo do
Presidente da Comissão; preside ao Conselho dos Negócios Estrangeiros, nos
termos do nº3 do mesmo artigo; é vice-presidente da Comissão, conforme o nº4 do
artigo supramencionado. A sua função tem que ver com a condução da política
externa e de segurança comum da União, enquanto mandatário do Conselho. A
Professora Maria Luísa Duarte refere que o Alto Representante mantém um “pé
assente no Conselho e um pé assente na Comissão”, um aspecto que também é tido
em conta pela Professora Ana Guerra Martins, que defende tratar-se de uma condicionante,
visto que os interesses do Conselho e da Comissão podem ser conflituantes. Esta
questão prende-se com o facto de, a propósito do SEAE que estava dependente do
Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e para a Política de
Segurança, nos termos do artigo 18º, nº 1, do TUE, o Conselho Europeu deliberar
por maioria qualificada, com o acordo do Presidente da Comissão, nomeando o
Alto Representante e podendo destituí-lo. Esta forma de nomeação implicaria uma
dupla responsabilidade - visto que o Alto Representante é Vice-Presidente da
Comissão, conforme o artigo 17º, nºs 4 e 5º, do TUE, e presidente do Conselho
de Negócios Estrangeiros, tal como dispõe o artigo 27º, nº1, do TUE – perante o
Presidente do Conselho Europeu e perante o Presidente da Comissão, cujos
interesses não são conciliáveis. Neste ponto, a Professora Maria Luísa Duarte
chega a afirmar a existência de “alguns problemas de coexistência com a
Comissão, explicando-os com base nas “divergências de ordem política, ditadas
pela tradicional dicotomia entre a abordagem intergovernamental (Conselho) e a
abordagem comunitária ou supranacional (Comissão). Para além disto, há sempre a possibilidade de
o Alto Representante falhar de alguma forma no desempenho das suas funções,
nomeadamente, na de representar a União, dado que se depara com a sobreposição
de poderes entre o Conselho e a Comissão. Outra crítica feita por Maria Luísa
Duarte tem que ver com a “relativa invisibilidade da União Europeia no plano
das relações internacionais”, perante a “ausência de um interlocutor único e
forte, com quem os grandes do Mundo possam directamente tratar”[6].
Porém,
pode ser considerada uma vantagem a ligação do Alto Representante aos dois
órgãos – Comissão e Conselho – visto que tal poderá consubstanciar uma “maior
unidade, coerência e eficácia da política externa da União”[7], tal como impõe o artigo
26º, nº2, parágrafo 2º, do TUE.
Em
matéria de participação da União em Organizações Internacionais, não se
verificaram alterações significantes, mantendo-se a personalidade jurídica
internacional da União, que resultaria na sua capacidade para fazer parte de
organizações internacionais e de representação diplomática, pelo que se remete
para o que já era disposto no TECE, nos artigos III-327º, nº1 e 2, bem como
III-338º[8].
Com
o Tratado de Lisboa, foi atribuída competência às delegações da União nos
países terceiros, conferências internacionais e representações nas organizações
internacionais no sentido de contribuírem para o direito de protecção
diplomática e consular dos cidadãos da União quando estes se encontrem nos
Estados terceiros, nos termos do artigo 20º, nº2, alínea c), do TFUE, bem como
para a tomada de medidas que permitissem alcançar essa protecção, que são
aplicadas pelo Conselho, conforme disposto no artigo 23º, do TFUE.
As
missões de Estados terceiros junto da União Europeia encontram-se previstas no
Protocolo Nº 7, no Capítulo VI, no artigo 16º, nos termos do qual o
Estado-membro onde se situe a sede da União atribui imunidades e privilégios
diplomáticos às missões de Estados terceiros junto da União.
A
relação entre a União e as várias organizações internacionais é determinada
pelo estatuto jurídico que a União possua nestas, isto é, dos actos
institutivos, e do âmbito material das atribuições da União, bem como da sua
natureza exclusiva ou partilhada. Ainda no que diz respeito a esta relação, os
graus de intensidade de participação divergem, sendo os estatutos jurídicos
também diferenciados. Este ponto é alvo de crítica por Maria José Mesquita[9], que lamenta que nos Tratados
não se faça referência à relação entre a União e organizações internacionais, muito
importantes no que concerne à Ordem Jurídica Internacional.
Contextualizando
a questão da participação da União nas organizações internacionais, esta teve
que ver com o alargamento das atribuições da CE e, consequentemente, da União,
através de sucessivos Tratados de revisão, como o TUE e com a exclusividade das
suas atribuições. Cabe referir que em matéria de atribuições exclusivas se
encontram previstas no artigo 3º, nº1 e 2, do TFUE, sendo que o nº2 tem sido
alvo de discussão na doutrina[10].
Anteriormente
referi que os graus de intensidade da relação entre a União e as organizações
internacionais são diferentes, estando o mais intenso relacionado com o
estatuto jurídico de membro – que pode ser originário ou por adesão, a par com
os Estados-membros ou não – constituindo uma excepção. Actualmente, a União é
membro de várias organizações internacionais: Banco Europeu de Reconstrução e
Desenvolvimento, FAO, OMC, Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos.
O
estatuto de observador da União verifica-se em órgãos e instituições
especializadas da ONU, e o seu estatuto consultivo, na OSCE[11]. A adesão da União a
organizações internacionais está dependente da repartição de atribuições entre
esta e os Estados-membros, nos termos do artigo 2º, do TFUE.
O
objectivo de criar uma diplomacia comum europeia, permitindo à acção externa da
União ser “mais consistente, mais coerente e mais visível”, advém das
negociações do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa, pelo que
o funcionamento efectivo do SEAE foi sendo sujeito a progressivos ajustes.
Em
conclusão, o projecto de criação do SEAE deparou-se desde logo com os
constrangimentos provenientes dos Estados, dado que para estes a representação
diplomática implica perder a sua soberania, ainda que se tenha procurado
salvaguardar esta questão no Tratado de Lisboa, na declaração nº 13, sobre
política externa e de segurança comum. Não obstante, o previsto nesta
declaração não se revelou suficiente, visto que faltaram concretizações a
vários níveis, nomeadamente, quanto à sua estrutura, papel, técnicas e partes
envolvidas. A considerar ainda a questão referida pela professora Ana Guerra
Martins[12], que se prende com o
facto de o SEAE pretender assistir o Alto Representante, figura que no Tratado
apresenta uma “natureza bastante híbrida, pois não se enquadra em nenhuma das
categorias previstas pelo Tratado – instituição, órgão ou agência. Neste
sentido, a crítica de Ana Guerra Martins ao SEAE tem que ver com a sua
estrutura, que caracteriza como sendo “muito pesada, muito hierarquizada e
ainda pouco integrada no sistema global”, e mais uma vez, com os interesses dos
vários intervenientes.
BIBLIOGRAFIA
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TORRES, Alfonso, “La diplomacia común europea: el Servicio Europeo de Acción
Exterior”, Ministerio de Asuntos Sociales Y de Cooperación, 2011
[1] Comunicação da Comissão de 14 de
Novembro de 2003.
[2] A terminologia dos artigos 32º, 3º
parágrafo, do TUE, e 221º, do TFUE face ao artigo 35º, do TUE, é questionada
por Maria Rangel de Mesquita , na medida em que não encontra “coerência total”
entre as disposições, vide Maria José Rangel de Mesquita, “A actuação
externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011, p. 343.
[3] O SEAE é constituído por uma
administração central - Decisão 2010/427/UE do Conselho, de 26 de Julho de
2010, no artigo 4º - 130 delegações da Comissão e do Conselho no exterior e que
actualmente são delegações da União, nos termos do artigo 221º, número 2, do
TFUE.
[4] A Decisão 2010/427/UE do Conselho,
de 26 de Julho de 2010, publicada no JOUE L 201/30, de 3 de Agosto de 2010, no
seu artigo 3º dispõe acerca da organização e funcionamento do SEAE, que em 1 de
Janeiro de 2011 se traduz na transferência de 1500 funcionários.
[5] Maria Luísa Duarte, “Estudos sobre
o Tratado de Lisboa”, Almedina, 2012, p. 61
[6] Maria Luísa Duarte, “Estudos sobre
o Tratado de Lisboa”, Almedina, 2012, p. 62.
[7]
Ana Guerra Martins, “Os
Fundamentos Axiológicos da União Europeia após o Tratado de Lisboa”, Almedina,
2011, p. 63.
[8] Ana Guerra Martins, “Ensaios sobre
o Tratado de Lisboa”, Almedina, 2011, p. 162.
[9] Maria José Rangel de Mesquita, “A
actuação externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011,
p. 368.
[10] Ana Guerra Martins, “Os Desafios
Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia”, Lições de Direito
Internacional Público II, 2018, Almedina, p. 159ss.
[11] A menção à OSCE surge após o TECE,
com o Tratado de Lisboa.
Mariana Bernardo Catalino
(24895)
