Pedro Henriques Martins, Nº56586
A União Europeia (UE)
tem vindo ao longo da sua história a tratar os direitos humanos (DH) como peça
chave do seu xadrez político, quer interna como externamente. No plano externo
a UE guia-se pelos princípios enunciados no artigo 3º nº5 e 21º nº1 do Tratado
da União Europeia (TUE), que impõe que a UE promova, na sua atuação externa, a
democracia e os DH, entre outros valores[i].
Para tal, a UE dispõe de vários instrumentos políticos, sendo comum inserir nos
acordos internacionais com Estados terceiros, a denominada cláusula de direitos
humanos (CDH)[ii],
que visa projetar a UE para a linha da frente no que toca aos defensores
mundiais da democracia e DH, através de meios pacíficos sem fazer uso do
poderio militar.
Esta cláusula surgiu nos
anos 90 e tem vindo a evoluir progressivamente, transformando-se ao longo de
vários acordos até chegar à sua forma atual. Isto sem nunca perder o seu
objetivo que é um dos imperativos da ação externa da UE, como assegura o artigo
21º nº2 b) do TUE, consolidar e apoiar a democracia, o Estado de direito, os
direitos do Homem e os princípios do direito internacional. Acabou assim por
tornar-se num dos maiores instrumentos de proteção e promoção dos DH nas
relações externas da UE, sendo atualmente integrada em praticamente todos os
acordos que a UE celebra com Estados terceiros. Inicialmente, esta não tinha a
eficácia desejada pois não dispunha de um instrumento de enforcement que
impelisse os Estados terceiros a cumprir as suas obrigações, sendo mais um
instrumento de pressão política. Desta forma, foi então necessário passar a
considerar a CDH como elemento essencial do acordo em que estivesse aposta e
inserir nestes uma cláusula de não execução (CNE), que permitia às partes tomar
as medidas adequadas em caso de violação da proteção dos DH e dos princípios
democráticos pela contraparte. Essas medidas podem variar desde sanções
económicas até à suspensão do acordo em último recurso[iii],
garantindo-se assim uma força vinculativa muito importante para assegurar o seu
cumprimento. Deve-se salientar que não é fácil para a UE convencer os terceiros
Estados a aceitarem a inclusão nos acordos de uma CDH, bem como da CNE, pois
estes vêem estas cláusulas como uma ingerência nos seus assuntos internos.
As
CDH atualmente obedecem a um modelo standard, o qual abrange uma
referência no preâmbulo do acordo, ao forte apego das partes contraentes ao
princípio democrático, à rule of law e aos DH. Na primeira parte do
acordo inclui-se uma cláusula que define estes valores como um elemento
essencial deste. E, por fim, inclui-se na parte final do acordo uma CNE, em que
se estipulam as medidas que as partes podem adotar no caso de incumprimento.
Quando
se pretende acionar a CNE, primeiro ocorre um processo de consultas e mediação
entre as partes, sendo a exceção os casos de especial urgência, em que a
violação seja tão grave que não admita esta espera por não haver sequer
condições de manter o acordo. Não é, no entanto, obrigatória a aplicação de
contramedidas em caso de violação da CDH[iv],
dado que se trata de um direito e não de uma obrigação.
Contudo, o diálogo nem sempre resolve a situação, sendo por
isso crucial a pressão que a UE consegue aplicar nesta fase para que os Estados
terceiros invertam a sua conduta, pois, caso contrário, a única solução será
fazer uso da CNE. Se este for o caso, cabe ao Conselho a decisão sobre a
suspensão de um acordo internacional[v].
As medidas apropriadas no caso de
incumprimento do acordo, têm de ter em conta o direito internacional e não
podem ser desproporcionais à gravidade da violação, sendo a suspensão do acordo
tomada apenas em última instância. A prioridade deve ser dada a medidas que não
impeçam a aplicação do acordo, nomeadamente, consultas.
A CDH tem vários
benefícios para além de fomentar a proteção dos DH nos países parceiros da UE.
A sua existência e mecanismo permitem à UE pôr facilmente termo a determinado
acordo com certo país, caso este viole a cláusula, o que vai dissociar a União,
daquele Estado não respeitador dos DH, e fazer com que a esta não esteja
indiretamente a fundar essas violações, por via do acordo celebrado, o que minaria a sua credibilidade na cena internacional[vi].
Outra
das mais valias da CDH, é que esta funciona como incentivo ao seu próprio
cumprimento, uma vez que, teoricamente, só quando a cumpre é que o país
terceiro pode continuar a beneficiar do acordo em que esta se inclui. Para além
disso, funciona ainda como punição, pois caso seja incumprida, esses mesmos
benefícios deverão, teoricamente, cessar. Estas dupla condição acaba por
aumentar a sua eficácia.
A
atuação da UE ao abrigo da CDH não é de todo consensual, sendo sujeita a
diversas críticas, de maneira a que importa aqui expor as que mais impactam a
sua efetividade:
·
Critica-se
o facto de a UE ter de ultrapassar processos negociais, por vezes muito
complicados para inserir a CDH, mas por raramente fazer uso da CNE em caso de
violação do acordo. Muitas vezes as violações de DH por parte destes países
acaba por sair impune no que a esta cláusula diz respeito. Esta crítica ganha
maior expressão, uma vez que, depois da suspensão dos benefícios do acordo os
países violadores, regra geral, procuram sanar a violação para voltar a
beneficiar dos acordos. Assim, não se compreende a reticência da UE em
suspender os acordos. Esta suspensão apenas tem ocorrido em casos de golpes de Estado,
eleições manipuladas ou violações mais controversas dos DH. Já se existirem
frequentes violações diárias de DH, de menor gravidade, num determinado país, regra
geral, não há suspensão a não ser que a situação se agrave fortemente. O que leva a questionar o real impacto da CDH nos DH
dos países parceiros da UE, pois não parece ser esse o principal motivo da
suspensão dos acordos[vii]. Ora, esta posição da UE contradiz
precisamente o plano de ação da UE para os DH e democracia[viii].
o
A UE
defende-se dizendo que faz propositadamente pouco uso da CNE, pois usa a CDH
como forma de consciencializar os Estados terceiros da sua conduta e negociar com
estes para que o acordo possa continuar e as violações cessem. Caso o acordo
fosse imediatamente suspenso a UE ficaria sem leverage política.
Salvaguarda-se então uma perspetiva de diálogo mais forte aquando da inclusão
desta cláusula, pois o elemento diferencial das CDH é que simplesmente pelo
facto de existirem, fornecem um forte meio de contacto com o outro país no que
à defesa dos DH diz respeito e criam a oportunidade para discussões
diplomáticas e diálogo, sendo estes meios de discussão privilegiados.
o
Outra das
razões para o menor uso da CNE relaciona-se com o facto de que quando a UE
aplica sanções a determinado país no âmbito da CDH não pode deixar de ter em
conta que quem será mais atingido por essas sanções é quem já sofre as
violações de DH, sendo assim, seria ainda mais danoso para aquele povo punir o
seu Estado. Trata-se de uma situação sensível para a UE que deve pesar os dois
pratos da balança de modo a reagir de forma efetiva, mas sem prejudicar ainda
mais quem já por si é prejudicado, pois sanções poderão enfraquecer a economia
do país o que leva a maior desemprego e menores condições de vida digna.
·
Porventura a
maior crítica é a crítica aos double standards, esta refere que a UE
aplica sanções em função do país violador, sendo a reticência referida
anteriormente claramente menor para os países que mais dependem do auxílio e
dos acordos comerciais com a UE. Diz-se que a União acaba por apenas ativar a CNE de forma
seletiva, importando mais quem está do outro lado da mesa de negociações do que
propriamente a violação ocorrida. Caso se trate de uma grande potência
económica, o que se tem vindo a verificar é que nem sequer são tomadas medidas
sancionatórias, mas apenas processos de consultas. O que acaba por transparecer
é que o que realmente importa não é a proteção dos DH, mas sim o retorno
económico dos acordos em que a CDH está inserida, sendo tal inadmissível para
quem tanto proclama a retórica da defesa dos DH no plano externo. Tal crítica é
corroborada pelo facto de apenas terem sido tomadas medidas mais severas para
fazer face a violações da CDH por países da ACP, países estes com clara
dependência económica em relação à UE. Tal facto afeta largamente a
credibilidade e transparência da UE no plano internacional. A CDH e a sua aplicação por vezes parecem mais
preocupadas em legitimar a UE e a sua atuação, do que em efetivamente
prosseguir o seu propósito.
o
Face a este
problema dos double standards acaba por ser difícil avaliar se a
política de defesa dos DH efetuada através dos acordos com Estados terceiros é
bem-sucedida. De facto, só parecem haver resultados positivos no âmbito desta
CDH no que toca a países terceiros sob os quais a UE exerça algum tipo de leverage
económico e consiga forçá-los a mudar a sua conduta. Contudo, tem de ser tido
em conta que a UE opta por não adotar uma postura de confronto, mas antes de
diálogo face a violações dos DH, o que fará com que as mudanças a ocorrer,
demorem o seu tempo uma vez que dependem de diálogo. Tal é visível
principalmente quando os países têm um poderio económico superior ao da UE,
pois estes não cedem tão facilmente, dado que aqui a vantagem da UE não é
tanta. Esta demora nos resultados faz com que quem observe de fora acabe por
pensar que face às ferramentas ao serviço da UE, os resultados nesta área são
modestos e que a União tem os tais double standards. Não obstante, há
que ter em conta que se trata de duas diferentes realidades, a realidade das
grandes potências que dificilmente cedem, onde se levará mais tempo a chegar a
resultados face às restantes, sobre as quais a UE exerce muito mais influência.
Daí ser difícil avaliar no imediato a efetividade destas cláusulas,
principalmente no que a violações por parte de grandes potências diz respeito.
·
Outra
das críticas à CDH nos acordos bilaterais é que não há um procedimento específico
de investigação à alegada violação de DH que possa ser desencadeado pelo
Parlamento Europeu, por ONG’s ou por particulares que detetem essa mesma
violação, o que certamente também aumentaria a eficácia desta, pois existiria
uma maior proximidade com a alegada violação, que facilitaria a sua deteção. O
Parlamento Europeu reivindica ainda uma maior participação na monitorização
destas cláusulas, criando-se comités próprios para cada acordo internacional
que as contenha, de modo a que a sua eficácia seja maximizada face ao constante
controlo[ix].
Seria ainda aumentada a coerência e consistência da ação externa da UE, ao não
deixar passar nenhuma violação impune.
·
Um dos
problemas da efetividade destas cláusulas, e que por vezes justifica a não
aplicação de sanções, prende-se com o facto de que quando as sanções são
aplicadas, a leverage política diminui. Trata-se de uma última ratio
a partir da qual o país sancionado já não tem nada a perder, o que pode
justificar a reticência na aplicação destas em vários casos em que a violação
apesar de grave, pois qualquer violação dos DH é grave, não seja de proporções
incomportáveis que levem imediatamente à suspensão do acordo.
·
Outro
fator que também tem levantado críticas relaciona-se com as diferenças
culturais e de conceção dos próprios DH, pois o que para um Estado é violação,
para outro poderá não o ser[x].
Tem então sido entendido que a UE podia facilmente esclarecer esta questão elaborando
um catálogo de DH que a ser violado
levaria à aplicação da CNE. Tal poderia aumentar a efetividade desta, pois os
países terceiros saberiam com o que contar.
Face a esta exposição há uma conclusão que se destaca automaticamente. Os resultados da CDH embora modestos, como se demonstrou, não deixam de ser relevantes, pois é sempre melhor a existência desta cláusula e dos seus lentos benefícios do que um total vazio jurídico no que à proteção dos DH nos acordos internacionais diz respeito. Por mais limitada que seja a CDH, esta implica sempre a exportação dos valores da UE de defesa dos DH, do Estado de Direito e da Democracia, o que permite assim que cumpra as obrigações decorrentes dos tratados no que à política externa concerne. Deve-se ainda ter em conta que a CDH não é o único instrumento de política externa à disposição da UE, não devendo esta ser avaliada no que a toda a ação externa da UE neste âmbito diz respeito.
Tal
não significa que tudo está bem e não há nada a melhorar, bem pelo contrário,
os processos de queixa e monitorização são algo que poderia melhorar a CDH no
imediato, não devendo ser descurados. Há então uma
necessidade de aumentar a clareza, coerência e consistência da atuação da UE no
plano externo[xi] e de reduzir a distância
entre o que é a sue retórica dos DH e a tomada de ação.
Não é então
de seguir a posição segundo a qual a UE deveria deixar de aplicar estas
cláusulas, uma vez que, estas já fazem, inclusive, parte da identidade da
atuação externa da UE, são uma forma de esta chamar a si a responsabilidade da
defesa internacional dos DH. Deve-se ainda salientar que a sua utilidade para a
proteção de DH na ação externa da UE não pode ser julgada apenas tendo em conta
o seu parco histórico de aplicação, até porque esta visa conseguir mudar
condutas sem ter de se passar efetivamente à ação, criando um mecanismo
privilegiado de diálogo entre os países.
Uma palavra
final para a dependência da CDH face às relações de força entre países,
nomeadamente económicas. Foi demonstrado que tal é de facto um fator para a
aplicação da CNE, mas novamente, não é por esta razão que se deve deixar de
insistir na importância da CDH e da sua atuação, pois este trata-se de um velho
problema de Direito Internacional e não especificamente da CDH. Ainda que por
vezes a sua efetividade seja diluída, não se deve abdicar da continuidade da
sua aplicação, dado que são sempre um fator importante para a proteção
internacional dos DH, seja em que medida for.
[i] “EU Action Plan on Human Rights And Democracy”, (2015), disponível em www.consilium.europa.eu (consultado em 26.10.2019), pág.10.
[ii] “In tandem with other EU external policies, trade policy can help to promote
and protect human rights in third countries” “Human Rights in EU Trade Agreements, The Human
Rights Clause and its Application”, briefing do Parlamento Europeu,
disponível em www.europarl.eu (consultado em 26.10.2019), pág. 91.
[iii] Respeitando-se assim o artigo 60º
nº1 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.
[iv] Caso Mugraby, T-292/09.
[v] Sob proposta da Comissão ou do Alto Representante
para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança, artigo 218º nº9 do
Tratado de Funcionamento da União Europeia.
[vi] Martines, Francesca, (2016),
“Human Rigths Clauses in EU Agreements”, em Poli, Sara (ed.), “Protecting Human
Rigths in the European Union’s External Relations”, pág. 44.
[viii] “When faced with violations of
human rights, the EU will make use of the full range of instruments at its
disposal, including sanctions or condemnation. The EU will step up its effort
to make best use of the human rights clause in political framework agreements
with third countries”, “EU Action Plan on
Human Rights And Democracy”,
(2015), disponível em www.consilium.europa.eu (consultado em 26.10.2019), pág. 12.
[ix] “The European Parliament’s Role in Relation to Human Rights in Trade and
Investment Agreements” disponível em http://www.europarl.europa.eu (consultado em 25.10.2019), pág. 17.
[x] Veja-se o problema LGBT em África, Guerra Martins, Ana Maria, (2018), “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa
da União Europeia”, Almedina, pág. 385.
[xi] Egan, Annabel & Perch,
Laurent (2015), “Respect for Human Rights as a General Objective of The EU’s
External Action”, Leuven Center for Global Governance Studies, Working
Paper No.161 – June 2015, pág.
21.
Bibliografia
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Clause for the EU’s International Trade Agreements”, German Institute for
Human Rights.
Egan, Annabel & Perch, Laurent (2015),
“Respect for Human Rights as a General Objective of The EU’s External Action”, Leuven
Center for Global Governance Studies, Working Paper No.161 – June 2015.
Guerra Martins, Ana Maria, (2018), “Os Desafios Contemporâneos à Ação
Externa da União Europeia”, Almedina.
Hachez, Nicolas, (2015), “Essential Elements
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Martines, Francesca, (2016), “Human Rigths
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