A
política comum de segurança e defesa (de ora em diante, PCSD) integra a
política externa de segurança comum (PESC), tendo em vista garantir à União uma
capacidade operacional apoiada em meios civis e militares. As missões e
operações da União Europeia têm diversas formas, tendo a denominação das mesmas
a ver com a natureza das forças que nela participam – as missões civis podem
incluir forças policiais, juízes ou peritos civis, enquanto as missões
militares incluem tropas militares, sendo que maior parte das missões e
operações da União Europeia têm natureza civil[1].
A
União pode utilizar esses meios em missões no exterior com o objetivo de manter
a paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional, de acordo com
os princípios da Carta das Nações Unidas – é o que consta do artigo 42.º, n. º1,
TUE. Adiante-se que, o principal objetivo do Tratado de Lisboa, no que à PCSD
diz respeito, está ligado com a flexibilização da condução das operações no
quadro civil, bem como o militar.
É
neste sentido que surge a “cláusula de assistência mútua”, introduzida no
Tratado de Lisboa com a seguinte redação: “Se um Estado-Membro vier a ser alvo
de agressão armada no seu território, os outros Estados-Membros devem
prestar-lhe auxílio e assistência por todos os meios ao seu alcance, em
conformidade com o artigo 51.º da Carta das Nações Unidas. Tal não afeta o
carácter específico da política de segurança e defesa de determinados
Estados-Membros.” (Art.42/7, TUE).
Importa
referir que a PCSD tem uma dimensão mais civil do que militar, devido a
barreiras associadas a esta última, a saber[2]:
-
A ausência de um corpo militar europeu, bem como processos distintos de decisão
nacionais, pois em muitos casos, é necessário o envolvimento dos parlamentos
nacionais;
-
A dificuldade de financiamento das operações militares, devido a uma diferente
perspetiva de segurança e à defesa acolhida pelos Estados-membros[3].
Não
obstante, a presente cláusula configura uma ferramenta importante naquilo que é
a manutenção da paz e a prevenção de conflitos. Os Estados-Membros têm a
obrigação de atuar prestando ajuda a quem venha a ser vítima de agressão armada
no seu território, ainda que tenham de ser salvaguardados os compromissos
assumidos no âmbito da NATO pelos Estados que são membros dessa Organização.
Neste
sentido, retiramos, do enunciado do art. 42/7º, três condições para ativação da
cláusula de assistência mútua, sendo que as duas últimas constituem exceções:
-
A agressão armada em território nacional, que replica, em parte, o artigo V do
Tratado de Bruxelas Modificado de 1954, pacto fundador da União da Europa
Ocidental, que foi formalmente extinta em 2011;
-
A possibilidade de alguns países[4] se absterem da obrigação
de prestar assistência militar por força da sua neutralidade militar, com forte
expressão pela não-adesão à NATO; Ou seja, há um respeito pela politica de
segurança dos Estados-Membros[5], o que implica que o tipo
de ação a tomar pelos Estados, em caso de agressão, deve estar de acordo com os
quadros legais em matéria de defesa de cada país.
-
O Estado-membro da NATO, vítima de agressão armada, tem a seu favor o direito
de preferência pelo mecanismo de defesa coletiva do artigo 5º do Tratado de
Washington, sendo certo que por via desse dispositivo o país aliado espera
receber apoio militar efetivo dos EUA;
Ora,
a NATO coopera com a União Europeia no âmbito militar para reforçar a sua
capacidade de ação como comunidade política e de segurança. Inclusivamente, dispõe
o artigo 43.º TUE, objetivos que se complementam com os objetivos da NATO. Neste
contexto é, portanto, necessário haver cautela no dispêndio de duplicação de
esforços e esgotamento de recursos, instando a uma colaboração política mais
estreita e regular entre o Alto Representante da UE e o Secretário-Geral da
NATO para que possam avaliar esses mesmos riscos.
Em
2012, o Parlamento Europeu aprovou uma resolução em que foram dadas diretrizes
no sentido da aplicação da cláusula de defesa mútua. Na altura, o objetivo era
criar bases consistentes de uma União sustentável. Na resolução é fixado o
âmbito de aplicação, capacidades, estrutura e procedimentos, bem como algumas
considerações gerais da cláusula de assistência mútua e da cláusula de
solidariedade. Ou seja, ainda que o artigo 42/7º determine a ativação da
cláusula em consequência de uma agressão armada ao território de um
Estado-Membro, a verdade é que a resolução deu diretrizes no sentido da
expansão da possibilidade de ativação da cláusula aos ataques não armados, como
por exemplo, os ciberataques contra infraestruturas críticas, lançados com o
objetivo de causar graves danos e perturbação num Estado-Membro e identificados
como sendo provenientes de uma entidade externa.
Para
além disso, a resolução considera que o empenho no desenvolvimento sistemático
de uma política de solidariedade mútua em matéria de política externa e de
segurança se conforma com o artigo 24.º do TUE, salientando as possibilidades
proporcionadas pelo Tratado de Lisboa com vista a uma cooperação reforçada no
âmbito da PESC, nomeadamente a atribuição de tarefas e missões específicas a
grupos de Estados, e ainda o conceito de cooperação estruturada permanente em
questões militares. Faz menção ao objetivo das cláusulas de solidariedade e
defesa mútua, que não consiste em substituir estes instrumentos, mas servir de
quadro global face a situações de ameaça ou danos extraordinários, em
particular nos casos em que a resposta requeira coordenação política de elevado
nível e o envolvimento das forças militares, em conformidade com os princípios
da necessidade e da proporcionalidade.
A
cláusula de assistência mútua nunca foi invocada até ao ataque terrorista
que ocorreu em Paris nos dias 13 e 14 de novembro de 2015. Na sequência destes
ataques, a França, a 17 de novembro do mesmo ano, pediu assistência aos outros
Estados-Membros invocando a cláusula de assistência mútua que consta do
art.42/7, TUE. Considerando que o ataque tinha sido realizado pelo Estado
Islâmico, a França requereu o apoio dos demais Estados-Membros para as suas
operações no Iraque e na Síria, entre outros cenários em que combate o Estado
Islâmico.
Por
ter sido a primeira vez a ser invocada, várias questões se levantaram, nomeadamente
sobre o procedimento e o papel da UE na ativação desta cláusula, pois a
cláusula não estabelece nenhum procedimento e o artigo carece de explicitação acerca
da ajuda dever ser militar. Ou seja, ainda que o papel da União Europeia seja limitado
devido ao facto de as reuniões serem entre Estados-Membros, poderia haver uma
maior intervenção no sentido de facilitar e coordenar o processo.
Para além disso, a qualificação do ataque como
uma agressão armada por parte do Governo francês representa assim uma adoção da
cláusula do art. 42/7º em detrimento do art.222/1º TFUE, que consiste numa “cláusula
de solidariedade”. Esta é ativada para prevenir a ameaça terrorista no território
dos Estados-Membros, através da mobilização dos instrumentos ao dispor da União,
incluindo meios militares disponibilizados pelos Estados-membros. Aliás, é este
o mecanismo, por regra, utilizado nas situações equiparáveis à da França.
O
que é certo é que, o Governo Francês, ao invocar esta cláusula pela primeira
vez, delimitou a aplicação das mesmas ao caso-limite em que um Estado-Membro da
NATO entende que foi vitima de agressão armada, mas que por motivos de força
maior essa situação não gera, no seio da Organização, uma ponderação política
unanimemente favorável à invocação do art.5º do Tratado de Washington, sem que
haja um procedimento para a sua efetiva ativação.
No
fundo, a opção pela invocação da cláusula de assistência no lugar da cláusula
de solidariedade levou a grandes debates no âmbito europeu, pois trata-se de
uma cláusula que necessita prementemente de mecanismos práticos e jurídicos que
ainda não existem. Não obstante, a União Europeia está a trabalhar nesse
sentido e ressalvou a necessidade de se aprovar um quadro legal e
infraestrutural para a efetividade da cláusula de assistência mútua com o
intuito de obter uma política de segurança mais eficaz, através de um
planeamento das operações civis e militares.
David Rito Mendes
N.º 28526
Direito Internacional Público II
4ºano, Turma A, Subturma 10
[1] MARTINS,
Ana Maria Guerra – Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia,
Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 2018, pág. 368.
[2] MARTINS,
Ana Maria Guerra – Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia,
Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 2018, Pág. 355.
[3] Quanto a
esta questão, a França e o Reino Unido acolhem uma ideia de defesa mais
unilateral, ao passo que a Alemanha entende ser mais multilateral, isto é, uma
conceção global de segurança e defesa.
[4] Áustria,
Irlanda, Finlândia e Suécia.
[5] “Cláusula
Irlandesa” - situação de países com tradição de neutralidade militar como a
Irlanda.
Bibliografia
MARTINS,
Ana Maria Guerra, “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”,
Almedina, Coimbra, 2018;
Sites Consultados
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0456+0+DOC+XML+V0//PT;
